* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2025. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2026. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.

Više o problemima vezanima uz pravo na dobro upravljanje pronađite i u drugim poglavljima Izvješća, na dnu ove stranice.

„Otac mi je umro prije dva mjeseca, te sad pokušavam odraditi sve prijenose kako ne bi ostalo nikakvih repova. Međutim, u prije navedenim institucijama, konstantno sam preusmjeravan od jednih do drugih. Kada bih nazvao druge, oni bi se čudili kako bi mi oni mogli pomoći i tako u krug. Naravno, djelatnici su bili izrazito bezobrazni, temeljili komunikaciju na frazama kao: “i kako da ja vama sada pomognem”, “šta vi pričate”, “jel vi mene slušate, rekao sam vam da trebam slovo”, “šta vi mislite da ja ovdje kavu pijem” itd. Jedino zadnja gospođa s kojom sam razgovarao … nije bila drska i bezobrazna. … Ja bih vas molio da mi pomognete te se nadam da se nešto može poduzeti protiv ljudi koji nama običnim građanima svakodnevno otežavaju život toliko da su nam neke stvari nerješive.“  

U ovom poglavlju prikazujemo pitanja iz domene rada javne uprave i dobrog upravljanja kao prava građana. Na jednom mjestu prikazuju se zajednički problemi u radu različitih tijela javne vlasti s kojima se suočavaju građani, koje uočavamo iz rada po pritužbama, kao što su neodgovaranje na podneske i šutnja administracije, dugotrajnost postupanja, neprimjerena komunikacija, prebacivanje odgovornosti između institucija i druge. Brojni drugi primjeri problema građana u ostvarivanju prava na dobro upravljanje navedeni su u pojedinim poglavljima u kojima pišemo o pravu na zdravlje, siromaštvu, pravu na adekvatno stanovanje i druga. Ujedno prikazujemo stanje vezano za digitalizaciju uprave i povezano administrativno rasterećenje građana, za izradu propisa (pitanje osnivanja i sastava radnih skupina, procjene učinaka propisa na ljudska prava te savjetovanja sa javnošću) te vezano za pripremu strateških dokumenata.

Pravo na dobro upravljanje znači da svi građani imaju pravo na kvalitetnu i učinkovitu državnu i javnu upravu, odnosno da će na vrijeme i bez poteškoća imati pristup javnoj usluzi na koju imaju pravo. Jedan je od temelja vladavine prava i često preduvjet za ostvarenje drugih prava, iz različitih područja života: kod izrade osobne iskaznice, upisa kod odabranog liječnika, isplate prve mirovine, ostvarenja prava na rodiljnu/roditeljsku naknadu, socijalnu naknadu ili inkluzivni dodatak, povrata poreza i brojna druga.

Osim što dobru upravo razmatramo kao pravo građana, ukazujemo i da bi sva tijela javne vlasti u svome radu trebala imati pristup koji se temelji na ljudskim pravima te tako da odluke koje se donose ne dovedu pojedine skupine u nepovoljan položaj. U Ciljevima održivog razvoja UN-a to je formulirano kao načelo „nitko ne smije biti zapostavljen“. Javna uprava mora raditi za sve. U praksi, pristup temeljen na ljudskim pravima znači sustavno postavljanje pitanja: tko će imati koristi od ove odluke? Tko je u opasnosti da bude zanemaren? I imamo li podatke koji nam omogućuju odgovor?

Građanima pravo na dobro upravljanje jamči pristup javnim uslugama i pravima, a iskustva s upravom izravno utječu na njihovo povjerenje u institucije. Dobra uprava važna je državi zbog povjerenja građana u njene institucije, održavanja vladavine prava, kao i učinkovitog postizanja strateških ciljeva.

Pučka pravobraniteljica, kao ombudsmanska institucija, prati stanje prava na dobro upravljanje i o tome izvještava Hrvatski sabor. Uvid u to stanje ima kroz izravnu komunikaciju s građanima i postupanje po pritužbama, ali i kroz rad na zakonodavnim inicijativama i javnim politikama. Preporuke pučke pravobraniteljice u pojedinačnim predmetima i godišnjim izvješćima te prijedlozi glede propisa usmjereni su upravo na kvalitetniju javnu i državnu upravu, odnosno primjereniji odnos prema građanima i stavljanje fokusa na njih kao korisnike javnih usluga.

Pritužbe

Ustav RH propisuje kako svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti odgovor na njih. S druge strane, pritužbe pučkoj pravobraniteljici pokazuju kako građani, kao i ranijih godina, često ne uspiju ostvariti ovo pravo jer javnopravna tijela ne postupaju u skladu s ustavnom obvezom. Ujedno, tijela koja postupaju po ZUP-u često se ne drže rokova propisanih Zakonom o općem upravnom postupku.

„Obraćam vam se kao samohrana majka/udovica s troje djece. Zbog iznenadne smrti supruga koji je ujedno bio hrvatski branitelj, u 3. mjesecu sam se obratila …. radi jednokratne novčane pomoći. Zahtjev kao i sva potrebna dokumentacija je poslana putem maila iz. U nekoliko navrata sam zvala kontakt broj koji je naveden kao kontakt za upite vezano za financijsku pomoć, ali nikad se nitko nije javio, kao i putem maila ali do dana današnjeg bez odgovora. Ovim putem Vas molim zbog iznimno teške situacije u kojoj se nalazimo moja djeca i ja, ako mi možete savjetovati daljnje korake u svezi gore navedenog.“

„Imaju li u Ministarstvu pauze za koje mi građani ne znamo ili zašto se ne javljaju?

Jer zovem sad već ko zna koji put, a na stranicama piše: Radno vrijeme Ministarstava je od ponedjeljka do petka od 8:30 do 16:30 sati. Pa kako je moguće da se nitko ne javlja?

Mislim da kao građanin imam pravo na informacije i smatram da bi djelatnica trebala znati odgovor na moje pitanje s obzirom da radi u ministarstvu, a očito je da nije znala. Pa ako ona ne zna, kako će jedan prosječni građanin znati?”

„Već očajni ponovno zovemo pravnu službu te sada ja djelatnici objašnjavam o čemu se radi i o agoniji koju prolazimo od prošlog petka te gospođa upućuje mail gospođi dok smo na liniji ali ne čita mi odgovor već mi obećava da kompletnu dokumentaciju ‘nosi dolje” kolegicama, provjerava kontakt broj i obećava da će nas netko kontaktirati… i opet ništa. Od 01.07. do 10.07. moj je suprug bez mirovine radi greške djelatnika Mirovinskog osiguranja bez ikakve povratne informacije što se desilo i kada će biti uplata mirovine.

 Molim Vas ako nam možete na bilo koji način pomoći da se izvučemo iz ove administrativne i egzistencijalne agonije u kojoj smo se našli tuđom pogrešnom i nedostatkom empatije za rješavanje iste.“

„Poštovani, dana …. podnio sam zahtjev za priznavanje prava na inkluzivni dodatak kod centra za socijalni rad. U skladu sa člankom 114. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, br.47/09 i 110/21), propisano je da je tijelo javne vlasti dužno donijeti rješenje i dostaviti ga stranci bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva, odnosno u roku od 60 dana ako je potrebno provesti poseban ispitni postupak.

Od datuma podnošenja mog zahtjeva prošlo je više od 220 dana, a do danas mi nije dostavljeno nikakvo rješenje.“

Citirane pritužbe opisuju neke od problema s kojima su nam se građani obraćali i tijekom 2025. godine,  a koji su, kao i ranijih godina, uključivali neprimjerenu komunikaciju, neodgovaranje na podneske i šutnju administracije, dugotrajnost postupanja, prebacivanje odgovornosti između institucija i druge probleme nespojive s načelima dobrog upravljanja.

Pri tome, ističu se pritužbe na dugotrajnost postupka ostvarivanja prava na inkluzivni dodatak, na naknadu troškova prijevoza na liječenje i jednokratne naknade, o čemu više pišemo u poglavljima o siromaštvu i pravu na zdravlje. Ovi primjeri posebno su zabrinjavajući jer je riječ o građanima koji su dodatno ranjivi zbog teškog zdravstvenog stanja i siromaštva, zbog čega je posebno važno da svoja zakonom zajamčena prava mogu ostvariti na vrijeme i bez dodatnih poteškoća. Suprotno tome, suočeni su s preprekama na koje sami nisu mogli utjecati, a koje su organizacijske prirode.

Obratio nam se i građanin jer ni šest godina nakon što je prijavio nezakonitu gradnju, nije imao povratnu informaciju o postupanju građevinske inspekcije. Nakon što smo se obratili Državnom inspektoratu, građevinski inspektor obavio je nadzor, utvrdio nezakonitosti i donio rješenje o uklanjanju nezakonito izgrađene građevine. Više o komunikaciji DIRH-a s prijaviteljima donosimo u poglavlju o graditeljstvu.

Postupamo i po pritužbi na općinu koja je propustila rok za prijavu štete od suše 2022. godine, zbog čega njeni stanovnici nisu mogli ostvariti naknadu štete, iako su na vrijeme ispunili svoje obveze za prijavu. Stoga, iako su temeljem Odluke o proglašenju prirodne nepogode suša imali pravo na naknadu štete, kao i stanovnici još 23 jedinica lokalne samouprave, oni ju nisu mogli ostvariti zbog propusta općine u kojoj žive. Ističemo i kako u ovom predmetu ni nakon požurnice nismo zaprimili očitovanje općine.

U slučajevima kada se građani obraćaju javnopravnom tijelu u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, nadležna je Povjerenica za informiranje. U 2025. godini Povjerenica je zaprimila ukupno 1.320 žalbi, od kojih se polovica (52%) odnosila na šutnju uprave. Taj udio veći je nego godinu ranije, kada je bio 44%, no nešto manji nego 2023., kada je iznosio 55%.

Kao pozitivno ističemo da su ovi problemi prepoznati te da su izrađene Smjernice za upravljanje kvalitetom u javnoj upravi Vlade RH i Zahtjevi za sustave upravljanja kvalitetom u tijelima javne uprave RH. Smjernicama za upravljanje kvalitetom u javnoj upravi Vlade RH istaknuto je kako podizanje kvalitete javnih usluga vodi povećanju kvalitete života građana, posebno kroz njihovo administrativno rasterećenje, osiguravanje da svi građani dobiju uslugu iste kvalitete te povećanje zadovoljstva i povjerenja građana u javnu upravu. Kao ciljevi i svrhe napora u smjeru bolje uprave ističe se i potreba da ona bude agilna i inovativna, za što je potrebno povećati broj korisnika usluga e-uprave, apsorpciju EU fondova i dobrobit službenika. Treći cilj i svrha je povećanje konkurentnosti hrvatskoga gospodarstva.

Pri tom, kao načela upravljanja kvalitetom u javnoj upravi, čiju su provedbu tijela državne uprave dužna osigurati, navedeni su: usmjerenost na korisnike i na rezultate (mjerenja zadovoljstva korisnika), vodstvo (uključujući stvaranje organizacijske kulture i okruženja), upravljanje procesima i činjenicama (odnosi se na učinkovitost i donošenje odluka na temelju analize podataka i informacija), razvoj i uključivanje zaposlenika, stalno učenje, inovacija i poboljšanja, razvoj partnerstava (s drugim tijelima javne vlasti, korisnicima, akademskom zajednicom, udrugama, sindikatima, itd.) te društvena odgovornost. Ova načela detaljnije su razrađena u Zahtjevima za sustave upravljanja kvalitetom u tijelima javne uprave RH.

S obzirom na učestalost i vrstu pritužbi koje pučka pravobraniteljica zaprima vezano za dobro upravljanje, može se zaključiti da ovi dokumenti nisu dovoljno prepoznati niti od strane djelatnika u tijelima javne uprave, a vjerojatno niti građana. Stoga preporučamo podići vidljivost i provedbu ovih strateških dokumenata, kako među službenicima, tako i građanima, kako bi načela zaživjela u što širem opsegu te se javna uprava uspješnije približila zadanim ciljevima. Takva aktivnost bila je predviđena Akcijskim planom za administrativno rasterećenje građana za 2025. godinu, no kako je on usvojen tek u kolovozu, pitanje je u kojem opsegu je mjera provedena te stoga preporučamo dodatno podizanje vidljivosti ovih strateških dokumenata.

Digitalizacija uprave i administrativno rasterećenje 

Sustav e-Građani središnje je mjesto za pristup digitalnim javnim uslugama, a broj korisnika kontinuirano raste te je u 2025. godini premašio brojku od 2,15 milijuna . Istovremeno, prema podacima Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije (MPUDT), uvelike je opao broj korisnika starijih od 65 godina pa ih je tako tijekom 2025. godine bilo 114.142, što je gotovo dvostruko manje nego godinu ranije kada ih je bilo 222.686.

Uvedena je nova mogućnost u sustavu e-Građani, slanje e-poruka s pravnim učinkom, što je omogućilo dostavu upravnih akata elektroničkim putem. Stoga MPUDT ističe da su stvorene pretpostavke za digitalizaciju upravnih postupaka te je na javnopravnim tijelima da ih primjenjuju.

Razvoj i dostupnost digitalnih usluga bitan je smjer jačanja javne uprave i njezine dostupnosti građana, pod uvjetom da istovremeno bude osigurana dostupnost osobama koje ne koriste digitalne usluge, bez obzira na prepreku (informatičke kompetencije, imovno stanje, invaliditet i sl.).

S obzirom na različite prepreke sa kojima se građani susreću te kako bi se olakšalo administrativno opterećenje korisno je da je izrađena Analiza administrativnog opterećenja građana u 2024. godini, objavljena u drugoj polovici 2025. godine, pri čemu su njome obuhvaćeni i digitalno nekompetentni i informatički neopremljeni građani. Analiza je pripremljena na primjeru tročlane obitelji i uključuje vjenčanje, rođenje, školovanje, prijavu/promjenu prebivališta, osobne isprave, zdravstvenu zaštitu, kulturu i informiranje, mobilnost, stanovanje, zaposlenje, umirovljenje, smrt i dr. administrativna opterećenja odnose na dolaske u urede/na šaltere, administrativne naknade i pristojbe, kao i sve povezane radnje i postupke, te je izraženo u novčanoj protuvrijednosti.

Analiza je objavljena 2025. godine, kao i Akcijski plan za administrativno rasterećenje građana u 2025. godini. Prema toj analizi, građani su najopterećeniji kod izdavanja putovnice, Europske kartice zdravstvenog osiguranja, vozačke dozvole te ostavinskog postupka pred javnim bilježnikom. No, u promatranom razdoblju (2019.-2024.) došlo je do smanjenja administrativnog rasterećenja građana za 31%, s 1.909,40 eura na 1.312,06 eura. Na to je najviše utjecalo ukidanje velikog broja pristojbi 2021. i 2022. godine , širenje broja korisnika i dostupnih usluga na sustavu e-Građani te uvođenje novih oblika plaćanja. MPUDT za primjer rasterećenja ističe odlazak u mirovinu, za što navode kako je danas potreban jedan odlazak na šalter, dok je 2019. godine bilo potrebno obići između 13 i 17 točaka, ovisno o vrsti mirovine.

Bolji propisi, s posebnim osvrtom na e-savjetovanje

Temeljni zakon za osiguranje kvalitete propisa je Zakon o instrumentima politike boljih propisa, relativno novi zakon koji je tek dvije godine u primjeni. Njegov glavni cilj jest unaprijediti kvalitetu zakona i drugih propisa kroz jasan i transparentan postupak njihove pripreme i izrade, utemeljen na analizi učinaka te ocjeni ostvarene svrhe i cilja propisa. Iako pravno neobvezujuće, relevantne su i smjernice Odbora ministara Vijeća Europe. U njima je istaknuto više načela, između ostalog: međusobno poštovanje svih aktera na osnovi iskrene interakcije i povjerenja; otvorenost, transparentnost i odgovornost; responzivnost i davanje prikladne povratne informacije; nediskriminacija i inkluzivnost kako bi glasovi svih, uključujući one u ranjivom položaju, mogli biti uzeti u obzir; i druga.

Stoga se ova analiza, između ostalog, temelji na ocjeni o tome u kojoj mjeri i koliko učinkovito je zainteresirana javnost uistinu imala mogućnost biti uključena u procese odlučivanja, bilo u fazi pripreme prijedloga ili tijekom javnog savjetovanja, te na kvaliteti informacija koje predlagatelji dostavljaju kao sastavni dio dokumentacije, poput procjene učinaka propisa na ljudska prava ili obrazloženja predloženih odredbi.

Pri tome, osim kroz prikupljanje službenih podataka i očitovanja nadležnih tijela te informacija iz pritužbi, značajan uvid u procese pripreme propisa imamo i kroz sudjelovanje u radnim skupinama, no ponajviše kao institucija koja sudjeluje u velikom broju javnih savjetovanja te raspravama o različitim propisima na nadležnim saborskim odborima. Tako smo u 2025. godini analizirali i dali mišljenje na sveukupno 40 zakonskih i podzakonskih akata te strateških dokumenata.

Ovaj pregled donosimo kroz tri cjeline: pitanje osnivanja i sastava radnih skupina, procjene učinaka propisa na ljudska prava te niz pitanja vezanih uz provođenje savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, s naglaskom na e-savjetovanja.

Radne skupine osnivaju se za pripremu propisa, općeg akta ili drugog dokumenta. Pri tome je osobito važno osnivanje radnih skupina radi formuliranja nacrta prijedloga zakona. Rad u okviru radnih skupina omogućuje uključivanje različitih dionika i stručnjaka, primjerice iz redova akademske zajednice, udruga, komora i slično. Međutim, trenutno nije propisano niti da se za potrebe izrade nacrta prijedloga zakona uvijek osniva radna skupina, niti koji bi trebao biti njen sastav, niti kriteriji za imenovanje članova. Ova bi pitanja radi što veće kvalitete zakona, transparentnosti i jačanja povjerenja u procese odlučivanja trebalo bolje regulirati.

Pučka pravobraniteljica u Izvješću za 2024. godinu preporučila je Ministarstvu pravosuđa, uprave i digitalne transformacije da propiše jasne kriterije za osnivanje radnih skupina za izradu nacrta propisa, općih akata i drugih dokumenata, kao i kriterije za utvrđivanje njihova sastava. U Izvješću o provedbi preporuka za 2024. godinu Ministarstvo je navelo kako će navedenu preporuku razmotriti prilikom izrade prijedloga izmjena i dopuna Uredbe o općim pravilima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave, ukoliko se utvrdi potreba za njezinim izmjenama.

Naime, trenutno čl. 23 Uredbe propisuje da se „u tijelima državne uprave mogu osnovati povremena savjetodavna i radna tijela (radne skupine, savjetodavna ili stručna povjerenstva) za izradu nacrta prijedloga zakona, prijedloga uredbi i drugih akata Vlade te prijedloga provedbenih propisa, izradu nacrta akata strateškog planiranja te za prikupljanje podataka i izradu stručnih podloga, analiza i izvješća o stanju u određenom upravnom području te davanje prijedloga i mišljenja o pitanjima iz djelokruga tijela državne uprave.“ No, ova odredba previše ostavlja diskrecijskoj ocjeni čelnika tijela, a pitanje bi trebalo biti uređeno na način koji jamči dosljednu i transparentnu primjenu načela vladavine prava. Pri tome, smatramo da bi isto trebalo biti propisano Zakonom o instrumentima politike boljih propisa, a ne biti propisano u Uredbi. Pri tome je ova uredba provedbeni akt Zakona o sustavu državne uprave, kojim se uređuju načela i opća pravila unutarnjeg ustrojstva tijela državne uprave, vrste i uvjeti za ustrojavanje te način upravljanja unutarnjim ustrojstvenim jedinicama, kao i opća pravila planiranja poslova te rasporeda radnog i uredovnog vremena. S druge strane, Zakonom o instrumentima politike boljih propisa uređuju se instrumenti politike boljih propisa i postupci njihove primjene.

Kada se osnuje radna skupina, Zakon o pravu na pristup informacijama nalaže da se njezin sastav objavi u procesu savjetovanja s javnošću. No, ovu zakonsku obvezu poštuje tek manji dio tijela javne vlasti. Prema podacima Povjerenice za informiranje, samo trećina tijela javne vlasti objavljivala je sastave radnih skupina u 2025. godini, stoga ističe kako je potrebno objavljivati ili sastav radne skupine ili obavijest da radna skupina nije bila osnovana.

Vlada RH se u mišljenju na Izvješće pučke pravobraniteljice za 2024. godinu nije očitovala o preporuci čija bi provedba adresirala upravo ovaj problem, dok se u izvješću o provedbi preporuka koje je izradio ULJPPNM na nju očitovalo 8 ministarstava. S obzirom na podatke Povjerenice i nedostatne povratne informacije, ove godine dajemo preporuku Vladi RH, da stručnim nositeljima savjetovanja s javnošću izda naputak o potrebi objave sastava radne skupine koja je izradila nacrt propisa, općeg akta ili drugog dokumenta.

Tijekom 2025. godine sveukupno je 118 nacrta prijedloga zakona upućeno na sjednice Vlade RH, prema podacima Ureda za zakonodavstvo Vlade RH . Od toga je visokih 25% upućeno u hitnom postupku što, iako je drugi najniži udio hitnih postupaka od 2013. godine, i dalje je visok i pokazuje da je prošle godine svaki četvrti prijedlog zakona upućen u proceduru upravo po hitnom postupku. Hitna procedura znači da zainteresirana javnost ima manje prilika izjasniti se o predloženim odredbama, a Hrvatski sabor o njima raspravlja jednom, umjesto dva puta (u prvom i drugom čitanju). Pri tom, prema Poslovniku Hrvatskoga sabora , zakon se može donijeti po hitnom postupku iznimno, kada to zahtijevaju osobito opravdani razlozi, koji u prijedlogu moraju biti posebno obrazloženi.

Po hitnom postupku također se donose zakoni koji se usklađuju s dokumentima Europske unije, ako to zatraži predlagatelj. U 2025. godini navodili su se i razlozi koji ne opravdavaju hitnost. Kao problematično ističemo i nepravovremeno donošenje propisa kojima se omogućava provedba uredbi EU, za što su primjeri u 2025. bili Zakon o provedbi Akta o digitalnim uslugama (DSA), zbog čega je još 2024. godine EK uputila opomenu RH i dala novi rok, koji je također kasnije prekoračen, te Zakon o provedbi Europskog akta o slobodi medija (EMFA), koji je izglasan u ožujku 2026. godine, iako je EMFA u primjeni od kolovoza 2025. godine.

Zakon o instrumentima politike boljih propisa nalaže i procjenu učinaka zakona i uredbi, između ostalog i njihovog utjecaja na zaštitu ljudskih prava, uz određene i uske iznimke kao što je potvrđivanje međunarodnih ugovora. Prema ovom zakonu, učinci propisa analiziraju se u području zaštite ljudskih prava, koja uključuje procjenu učinaka na ljudska prava u cjelini, na jednaki tretman i prilike, standarde i prava na ravnotežu privatnog i poslovnog života, suzbijanje diskriminacije, povredu privatnosti, zaštitu osobnih podataka, pristup pravosuđu i drugim javnim uslugama, pravo na pristup informacijama i druga Ustavom RH zajamčena prava.

U 2025. godini je, također prema podacima Ureda za zakonodavstvo, za 71% prijedloga zakona proveden postupak procjene učinaka propisa, što je više nego ranijih godina. Pri tom, iskustvo naše institucije kroz sudjelovanje u javnim savjetovanjima pokazuje da se najčešće u prijedlozima propisa navodi kako nisu utvrđeni učinci na zaštitu ljudskih prava, uključujući i kod propisa kada će do takvih učinaka evidentno doći. Primjer je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obrani, iako se njime regulira priziv savjesti glede vojničkih dužnosti koji je ustavna kategorija.

Agencija EU za temeljna prava (FRA)  u svom izvješću o boljim zakonima ističe kako procjena učinaka za zaštitu ljudskih prava nije tek „tehnička vježba“, već kritična točka za bolje zakonodavstvo i njegov što povoljniji utjecaj na živote građana, posebno u vremenu niskog povjerenja u institucije. Izvješće je pripremljeno, između ostalog, i na temelju istraživanja koje je obuhvaćalo 10 zemalja, među kojima i RH. Među preprekama za (kvalitetnu) pripremu procjene učinaka propisa na zaštitu ljudskih prava u RH istaknuti su manjak ljudskih resursa i potreba za edukacijom službenika u javnom sektoru o ljudskim pravima.

DŠJU je tijekom 2025. godine provela pet edukacija iz područja ljudskih prava i diskriminacije, pri čemu je većina imala naglašeni fokus na ravnopravnost spolova i osobe s invaliditetom, a na njima je sudjelovalo 94 polaznika. Stoga bi ove aktivnosti trebalo intenzivirati, kako u pogledu širine tema edukacije, tako i obuhvata službenika koji ih pohađaju.

Također je potrebno nastaviti s edukacijama o izradi procjene učinaka propisa kojih, uvidom u raspored edukacija DŠJU, trenutno nema u najavi, kao i razmotriti uvođenje zasebne radionice o pripremi učinaka propisa na zaštitu ljudskih prava.

Provođenje savjetovanja sa zainteresiranom javnošću obveza je koju prvenstveno propisuje Zakon o pravu na pristup informacijama, a cjelokupan proces prati Ured za zakonodavstvo Vlade RH. Podaci koje nam je Ured dostavio za 2025. godinu u trenutku pisanja ovog izvješća nisu bili konačni, s obzirom na zakonske rokove za usvajanje godišnjeg izvješća o provedbi savjetovanja s javnošću na sjednici Vlade RH (kraj prvog tromjesečja tekuće za prethodnu godinu).

Prema tim (nepotpunim) podacima, tijekom 2025. godine putem portala e-Savjetovanja provedeno je ukupno 809 savjetovanja u kojima je sudjelovalo ukupno 6.886 fizičkih i pravnih osoba. Ukupno je zaprimljeno 25.235 komentara, od čega je prema prvim podacima, 2.341 prihvaćeno, 1.464 djelomično prihvaćeno, dok 8.355 nije prihvaćeno. Ukoliko konačni podaci budu u sličnim okvirima, bit će riječ o  najvećem broju komentara do sada na portalu e-Savjetovanja, koji je u 2025. godini obilježio 10 godina postojanja.

Isti (nepotpuni) podaci pokazuju i da na čak 7.260 komentara nije odgovoreno te, ako se tome pribroji i 5.815 koji su „primljeni na znanje“, to de facto znači da na čak 52% komentara nije odgovoreno. Ovo je dugogodišnja i višestruko problematična pojava, suprotna načelima dobre uprave te zakonskom obvezom tijela javne vlasti da, kao dio izvješća o savjetovanju s javnošću, pripremi očitovanja s razlozima za neprihvaćanje pojedinih prijedloga i primjedbi.

Iako u Izvješću Ureda za ljudska prava i prava nacionalnih manjina o provedbi preporuka iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2024. godinu tijela najčešće navode da većinom odgovaraju na zaprimljene komentare, gore navedeni podaci i iskustva iz javnih savjetovanja su različita. Primjerice, Ministarstvo zdravstva je tijekom e-savjetovanja na Nacrt prijedloga zakona o izmjenama i dopuni Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju zaprimilo 33 komentara, pri čemu je na 32 odgovorilo tek da su primljeni na znanje, dok je samo jedan prihvaćen. S druge strane, primjer dobre prakse među ministarstvima su Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije te Ministarstvo prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine.

Razmatranje i obrazlaganje odgovora nužno je ne samo zbog poštivanja zakonske obveze, već i omogućavanja da propisi budu u što većoj mjeri kvalitetni i imaju najbolji mogući učinak na građane, odnosno da se mogući problemi na koje se ukazuje u javnom savjetovanju preveniraju, pa tako i kršenja prava i diskriminacija građana. Tome u velikoj mjeri mogu doprinijeti argumentirani komentari, temeljeni na stručnosti i iskustvu, koji dolaze od građana, organizacija civilnog društva, akademske zajednice i stručnjaka različitih profila, neovisnih institucija i drugima.

Primjerice, i nadalje se ponavlja praksa da, nakon što ne razmotri i ne prihvati komentare pučke pravobraniteljice, nositelj propisa nakon određenog vremena nanovo mijenja iste odredbe, upravo zbog poteškoća koje su se pojavile, a na koje je pučka pravobraniteljica ukazivala u javnom savjetovanju. Najbolji primjer u 2025. godini bile su izmjene Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju, kojima su uvedene iznimke od obveze osobnog dolaska u HZZO jednom u tri mjeseca za dio građana, radi zadržavanja prava na obvezno zdravstveno osiguranje, no šteta za tisuće građane već je počinjena, o čemu više pišemo u poglavlju Pravo na zdravlje. Kako je prošle godine preporuka upućena svim stručnim nositeljima savjetovanja s javnošću te je u Izvješću o provedbi preporuka pučke pravobraniteljice za 2024. godinu prikazana različita praksa stručnih nositelja, ove godine preporuku upućujemo Vladi RH, da stručnim nositeljima savjetovanja s javnošću izda naputak o potrebi obrazloženog odgovaranja na komentare zaprimljene u e-Savjetovanju.

Zakon o instrumentima politike boljih propisa također nalaže da savjetovanje s javnošću u pravilu treba trajati 30 dana, dok je iznimno moguće da traje kraće u posebnim okolnostima, kada je riječ o događaju ili stanju koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje ugrožava život i zdravlje građana, nacionalnu sigurnost, imovinu veće vrijednosti, znatno narušava okoliš, gospodarsku aktivnost ili uzrokuje znatnu gospodarsku štetu. Pri tom bi razlozi skraćivanja trebali biti obrazloženi.

Unatoč tome, prema podacima Povjerenice za informiranje, savjetovanja provedena putem portala e-Savjetovanja trajala su u prosjeku 24 dana, dva dana duže nego godinu ranije, pri čemu je broj obrazloženja skraćivanja roka porastao za 9%. Kraća trajanja od propisanog vidljiva su i u podacima Ureda za zakonodavstvo Vlade RH , pri čemu i dalje ima onih za koje je bilo evidentno da nije riječ o izvanrednim okolnostima koje predviđa zakon, već o učestaloj praksi koja se tolerira, iako se time smanjuje mogućnost da će se zainteresirana javnost moći na kvalitetan način ili uopće uključiti, čime se gubi smisao provođenja cijelog postupka. Neki od primjera u 2025. godini bili su nacrti izmjena i dopuna Zakona o društveno poticanoj stanogradnji (10 dana), Zakona o zdravstvenoj zaštiti (15 dana), Zakona o rodiljnim i roditeljskim potporama (15 dana) te Zakona o porezu na dodanu vrijednost (5 dana) dok, primjerice, Zakon o izmjenama Zakona o tržištu električne energije nije ni upućen u javno savjetovanje.

Konačno, i u 2025. godini je u velikom broju slučajeva bilo otežano ili nemoguće komentirati pojedine predložene odredbe jer nisu bile obrazložene, stoga nije bila jasna njihova svrha, cilj niti se moglo predvidjeti njihove učinke.

Zaključno, postupke pripreme propisa potrebno je bolje normirati, ali i osigurati provedbu postojećih zakonskih obveza: provoditi učinke propisa za zaštitu ljudskih prava, kvalitetno obrazlagati predložene odredbe, savjetovanja s javnošću provoditi u pravilu u trajanju od 30 dana te ozbiljnije razmatrati i argumentirano odgovarati na konstruktivne komentare koji mogu pridonijeti kvaliteti propisa.

Također, potrebno je razmotriti i u praksu uvesti i druge oblike savjetovanja s javnošću, posebice na način da priliku za povratnu informaciju da osobama koje iz različitih razloga nisu u mogućnosti koristiti sustav e-Savjetovanja.

Strateški dokumenti

I tijekom 2025. godine davali smo stručni doprinos pripremi strateških dokumenata, u različitim fazama: kroz sudjelovanje u radnim skupinama te davanjem komentara i prijedloga u javnim savjetovanjima, slijedom čega stječemo i izravni uvid u postupak izrade strateških dokumenata. Istovremeno, pratimo primjenu brojnih strateških dokumenata, a o čemu izvještavamo u pojedinim poglavljima ovog izvješća.

Kao i ranijih godina, i u 2025. je istaknut problem nedonošenja potrebnih strateških dokumenata. Tako RH još od 2016. godine nema Nacionalni plan stvaranja poticajnog okruženja za razvoj civilnoga društva, iako je u više navrata osnovana radna skupina i iako se kroz godine prostor za djelovanje civilnog društva kontinuirano sužava. Još uvijek nisu doneseni ni novi plan zaštite okoliša, Strateški plan razvoja zdravstvene ekologije ni Strateški plana razvoja javnog zdravstva. Potrebno je, između ostalog, donijeti i Nacionalnu strategiju za borbu protiv beskućništva, Strategiju socijalnog stanovanja u RH te dugoročnu politiku zapošljavanja kvalificiranog kadra u domove za starije i nemoćne.

Nažalost, nastavljena je i praksa nepostupanja po obvezi iz Zakona o sustavu strateškog planiranja, prema kojem se novi akcijski planovi donose najkasnije tri mjeseca prije isteka roka važenja prethodnog. Stoga ponavljamo preporuku Vladi RH, da nove akcijske planove usvoji najkasnije tri mjeseca prije isteka roka važenja prethodnog akcijskog plana.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2025. godinu:
Prava starijih osoba, Pravo na zdravlje, Siromaštvo i ljudska prava, Graditeljstvo, Pravosuđe, Branitelji ljudskih prava, Pravo na čist, zdrav i održiv okoliš i Suradnja i javno djelovanje u promicanju ljudskih prava i suzbijanju diskriminacije.
Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2025. godinu možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.