Stupanjem na snagu Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN) 1. srpnja 2019., pučkom pravobranitelju je dodijeljen mandat nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, kojem se prijavitelji mogu obratiti ukoliko su za to ispunjene određene pretpostavke, prije svega da nema unutarnjeg kanala prijavljivanja ili da se njime ne može učinkovito zaštititi identitet prijavitelja i povjerljivost informacija, odnosno da više ne radi kod poslodavca ili da postoji neposredna opasnost za život, zdravlje, sigurnost, štetu velikih razmjera ili uništenje dokaza.
Naime, zaštita podrazumijeva mogućnost prijavljivanja putem jednog od kanala (unutarnje, vanjsko i javno razotkrivanje) u za to predviđenim postupcima, sudsku zaštitu, naknadu štete i zaštitu identiteta i povjerljivosti. Sukladno tome, prijavitelji mogu pučkoj pravobraniteljici prijaviti nepravilnosti definirane kao kršenja zakona i drugih propisa te nesavjesno upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima EU , koje predstavlja ugrožavanje javnog interesa, a koje su povezane s obavljanjem poslova kod poslodavca. S druge strane, očekivanja prijavitelja su bila velika, jer su smatrali da će po ZZPN-u biti zaštićeni ako prijave bilo koju nepravilnost, pa i povrede pojedinačnih prava, što ipak ne ulazi u domenu Zakona.
S obzirom da je poslodavcima ostavljen rok od šest mjeseci od stupanja ZZPN -a na snagu za donošenje općih akata kojima će urediti postupak unutarnjeg prijavljivanja, odnosno devet za imenovanje povjerljive osobe i njezinog zamjenika, tijekom 2019. kod većine nije postojala ta mogućnost, pa su prijavitelji koristili vanjsko prijavljivanje, odnosno podnosili su ih pučkoj pravobraniteljici ili tijelima nadležnim za postupanje prema sadržaju prijave. Pritom, iako su neki poslodavci i ranije imali uređen interni postupak prijavljivanja nezakonitosti, ob vezni su uskladiti ga sa ZZPN-om.
Zaprimljene prijave te veći broj upita različitih institucija, poslodavaca, odvjetnika i građana o tumačenju i primjeni ZZPN-a, posebice o opsegu primjene, definiciji nepravilnosti, tko i kako može prijaviti te uspostavljanju sustava unutarnjeg prijavljivanja, ukazuju da njegovo donošenje nije bilo dovoljno popraćeno promotivnim aktivnostima koje bi pojasnile konkretna prava i obveze , pa smo se uključili u edukacije o njegovoj primjeni, kako bismo pojasnili ovlasti pučkog pravobranitelja te način postupanja po prijavama, dok će tumačenje odredbi ZZPN-a, osim MP-a kao stručnog nositelja, dati sudska praksa.
Od 21 prijave pučkoj pravobraniteljici u 2019. u kojima se izričito poziva na ZZPN i prijavljuje nepravilnosti i/ili traži zaštita, šest ih se odnosi na nepravilnosti u tijelima državne uprave, po pet u pravnim osobama s javnim ovlastima i trgovačkim društvima u kojima RH ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, tri u pravnim osobama koje obavljaju javnu službu te po jedna koja se odnosi na nepravilnosti u tijelima JLP(R)S i kod poslodavaca u gospodarstvu i obrtu , dok smo u jednom slučaju otvorili predmet na vlastitu inicijativu, nakon medijskih natpisa koji su ukazivali na moguću primjenu ZZPN-a.
Prijave u kojima su se isključivo prijavljivale nepravilnosti, bez navoda o mogućem stavljanju u nepovoljan položaj, prosljeđivali smo tijelima nadležnima za postupanje prema sadržaju: DORH-u, DIRH-u, tijelima ovlaštenima provoditi upravni nadzor, SAFU, Povjereniku za informiranje i drugima.
Neke su prijave, pored ukazivanja na nepravilnosti, sadržavale i navode o stavljanju prijavitelja u nepovoljan položaj, a u nekima se isključivo ukazivalo na stavljanje u nepovoljan položaj. Također, zaprimane su i prijave koje su već bile dostavljene tijelima ovlaštenim za postupanje po njihovom sadržaju ili su nepravilnosti već javno razotkrivene, ali su prijavitelji smatrali potrebnim o njima obavijestiti i pučku pravobraniteljicu.
Ukoliko se radilo o nepravilnostima koje su prijavljene poslodavcima ili nadležnim tijelima, odnosno javno su razotkrivene prije stupanja ZZPN-a na snagu, zbog nemogućnosti retroaktivne primjene nismo postupali. Osim toga, prijavljivane su i nepravilnosti koje ne ulaze u primjenu ZZPN-a, jer nisu vezane uz obavljanje poslova kod poslodavca ili ne predstavljaju ugrožavanje javnog interesa, već je eventualno riječ o povredi pojedinačnih prava koja se štite drugim pravnim instrumentima. Upravo je ugrožavanje javnog interesa teško ocijeniti, naročito kod privatnih poslodavaca, jer ga nadležna tijela, poslodavaci, kao i sami prijavitelji, različito tumače, pa bi to trebala definirati praksa nadležnih tijela, posebice sudova.
U pojedinim su se slučajevima upitnima pokazali i primarni motivi prijavljivanja, koji, iako nužno ne predstavljaju jedan od slučajeva zlouporabe prijavljivanja reguliranih ZZPN-om, nisu isključivo vođeni javnim interesima. Pritom i u takvim, kao i u situacijama zlouporabe prijavljivanja, ovlaštena tijela moraju postupiti po sadržaju prijave, kako bi se nepravilnosti otklonile i/ili sankcionirale bez obzira na motive prijavitelja, naročito prilikom vrlo ozbiljnih optužbi o ugrožavanju života, zdravlja, sigurnosti, nastanka velike štete ili uništenja dokaza.
Međutim, u situacijama učestalih prijava istog prijavitelja, kojemu je prethodilo dulje konfliktno razdoblje s poslodavcem i/ili kolegama, teže je učiniti vjerojatnim da štetne radnje trpi upravo zbog prijave nepravilnosti. Pritom je nerijetko riječ o prijaviteljima koji nam se obraćaju nakon više izrečenih upozorenja radi povreda radnih obveza te s neizvjesnim daljnjim tijekom ili uopće nastavkom radnog odnosa, što dovode u vezu s prijavljivanjem. Tada obično inzistiraju na poduzimanju hitnih mjera radi otklanjanja nepravilnosti i zaštite prava, što uglavnom nije moguće bez prethodne dopune prijave i provedenog ispitnog postupka.
Neovisno o izazovima koji su se pokazali u šestomjesečnoj primjeni Zakona, pozitivno je, čak i hrabro, istupanje prijavitelja koji su, ugrožavajući svoja prava, odlučili prijaviti nepravilnosti koje ugrožavaju javni interes. Međutim, kako bi se građane u što većoj mjeri potaknulo na prijavljivanje, što je jedan od primarnih ciljeva ZZPN-a, nužno je vratiti i opravdati povjerenje u rad institucija, čemu će svakako doprinijeti daljnje uspostavljanje dobre suradnje s tijelima koja postupaju po sadržaju prijave, ali i osiguranje dostatnih kapaciteta Ureda, kako bi učinkovito i pravovremeno štitio prava prijavitelja, bez slabljenja ostalih mandata.
Naime, stupanjem na snagu ZZPN-a 2019., pučki pravobranitelj je počeo obnašati novi i vrlo složeni mandat s istim brojem zaposlenika i sredstava, bez obzira na specifičnost i osjetljivost zaštite prava prijavitelja, uvjetovane širokom lepezom područja nepravilnosti, obveznom zaštitom povjerljivosti podataka i identiteta prijavitelja, intenzivnom suradnjom s tijelima nadležnima za postupanje po sadržaju prijava te mogućnošću podnošenja optužnih prijedloga i miješanja u sudske postupke. Osim toga, specifičnost problema radi kojih se prijavitelji obraćaju uključuje intenzivnu, ponekad i svakodnevnu komunikaciju s osobama koje prolaze vrlo teško razdoblje u radnom okruženju, koje se često negativno odražava i na njihove privatne i obiteljske odnose. Međutim, očekujemo da ćemo navedene aktivnosti u 2020. lakše i učinkovitije provoditi zahvaljujući osiguranim sredstvima za jačanje kapaciteta Ureda.
Zaključno, kako je ZZPN u 2019. bio na snazi šest mjeseci, nije moguće ocijeniti ostvarenje njegovih ciljeva niti učinkovitost predviđenih oblika zaštite, jer sustavi unutarnjeg prijavljivanja uglavnom nisu bili uspostavljeni, a postupci po prijavama pučkoj pravobraniteljici su u tijeku, dok o eventualno pokrenutim sudskim postupcima radi zaštite prava prijavitelja nemamo saznanja. No, zasigurno će već kroz 2020. godinu biti jasnija njegova učinkovitost.
Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2019. pronađite ovdje, a više informacija o povezanim temama o kojima u njemu pišemo pronađite klikom na neku od poveznica niže.
