*Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2025. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2026. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.

Više o povezanim temama pronađite i u drugim poglavljima Izvješća, na dnu ove stranice.

Ovo poglavlje podijeljeno je na cjeline:

• Unutarnje prijavljivanje
• Vanjsko prijavljivanje
• Javno razotkrivanje
• Sudska praksa

Radi usklađivanja sa zakonodavstvom EU te ispunjenja preporuka Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i kriterija za pristup RH toj organizaciji, u 2025. godini se pristupilo izradi Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZID ZZPN), koji je stupio na snagu 13. studenog 2025. godine. Njime je uvedena mogućnost izravnog podnošenja prijave nepravilnosti državnom odvjetništvu i policiji uz ostvarivanje prava koja prijaviteljima pruža ZZPN, prošireno je materijalno područje primjene ZZPN-a na sva kaznena djela protiv gospodarstva, kaznena djela protiv službene dužnosti, kazneno djelo pronevjere te kazneno djelo podmićivanja zastupnika, promijenjene su odredbe o sudskoj zaštiti s ciljem ubrzavanja sudskih postupaka radi zaštite prijavitelja nepravilnosti i bržeg ostvarenja sudske zaštite te su povećani iznosi novčanih kazni za poslodavce i odgovorne osobe poslodavaca za sve prekršaje predviđene ZZPN-om (npr. ako poslodavac ne uspostavi sustav za unutarnje prijavljivanje nepravilnosti; ako bez pristanka otkrije identitet prijavitelja; ako se osvećuje, pokušava osvetiti ili prijeti osvetom i slično).

Podržavajući svaki napor usmjeren boljoj zaštiti prijavitelja nepravilnosti, uključili smo se u rad na izmjenama i dopunama ZZPN-a. Kao institucija koja je nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti koje neposredno primjenjuje ZZPN i kao član Savjeta za sprječavanje korupcije, surađivali smo s MPUDT-om, kao stručnim nositeljem izrade ovog propisa, i članovima Savjeta, s ciljem pronalaženja optimalnih rješenja kojima će se pružiti bolja zaštita prijaviteljima te ispuniti preporuke OECD-a. S istim smo se ciljem uključili u postupak savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, a potom i u rad saborskih odbora koji su raspravljali o ZID ZZPN-u, dajući svoje mišljenje i prijedloge na isti. Naši su prijedlozi uglavnom prihvaćeni.

Istovremeno smo ukazivali i na potrebu sveobuhvatnijih izmjena ZZPN-a s ciljem stvaranja preduvjeta za još učinkovitiju zaštitu prijavitelja nepravilnosti i dodatnog poticanja kulture prijavljivanja, a time i borbe protiv korupcije te drugih nepravilnosti obuhvaćenih ZZPN-om. Ukazivali smo da je prijaviteljima, s obzirom da nepravilnosti prijavljuju u javnom interesu, a ne radi zaštite svojih pojedinačnih prava, potrebno omogućiti sekundarnu besplatnu pravnu pomoć bez vezanja tog prava uz vrlo nizak imovinski cenzus, ukoliko nisu u mogućnosti sami snositi trošak zastupanja. Smatramo i da bi trebalo razmotriti da se, uz emocionalnu, prijaviteljima omogući i psihosocijalna podrška, s obzirom na specifične izazove s kojima se susreću, a koji mogu imati negativne učinke na njihov poslovni i privatni život. U konačnici, predlagali smo i da se razmotri pružanje zaštite osobama koje trpe osvetu poslodavca zbog pogrešne predodžbe da su upravo one prijavile nepravilnosti. Tim se izmjenama, za sada, nije pristupilo.

U skladu s izmijenjenim zakonskim okvirom, izmijenili smo i opće pravne informacije o ključnim institutima ZZPN-a na mrežnoj stranici pučke pravobraniteljice, na kojoj se nalazi i ažurirani Vodič za prijavitelje nepravilnosti, koji je osim prijaviteljima namijenjen i povjerljivim osobama koje postupaju po tzv. unutarnjim prijavama, poslodavcima, sindikatima, radnicima, OCD-ima i nadležnim državnim tijelima (https://www.ombudsman.hr/wp-content/uploads/2024/09/Vodic-za-prijavitelje-nepravilnosti.pdf).

Primijećeno je da osobe koje imaju pravo na emocionalnu podršku ne znaju uvijek kako to dokazati Rehabilitacijskom centru za stres i traumu, koji pruža ovu uslugu, no ukazujemo da to mogu dokazati i davanjem na uvid nekog od dopisa pučke pravobraniteljice iz kojeg je vidljivo da su prijavili nepravilnost sukladno ZZPN-u.

Kao član Savjeta za sprječavanje korupcije, institucija je tijekom 2024. i 2025. godine bila uključena u izradu Akcijskog plana za razdoblje od 2025. do 2027. godine uz Strategiju sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine, predlažući aktivnosti u vezi zaštite prijavitelja nepravilnosti, poput edukacija različitih dionika, održavanja periodičkih sastanaka tijela uključenih u provedbu ZZPN-a radi njegove učinkovitije primjene, izrade izmjena i dopuna ZZPN-a itd. Naši prijedlozi i primjedbe su uglavnom uvaženi, a Vlada RH je Akcijski plan donijela u svibnju 2025. godine.

Bili smo uključeni i u edukativne aktivnosti u vezi zaštite prijavitelja nepravilnosti. Na poziv MPUDT-a smo sudjelovali u zajedničkoj edukaciji o primjeni ZZPN-a, namijenjenoj predstavnicima pravnih osoba u vlasništvu RH i/ili JLP(R)S te smo ponovno na Zimskoj školi – „WELS 2025 Law & Business“, u organizaciji Europske udruge studenata prava (ELSA), održali predavanje o zaštiti prijavitelja nepravilnosti na razini EU.

Sudjelovali smo i u panel raspravi u Osijeku pod nazivom „Analiza stanja hrvatskog pravosuđa u odnosu na kaznene procese s elementima korupcije“ u organizaciji Centra za mir, nenasilje i ljudska prava, potom na Compliance konferenciji u okviru koje je održan panel „Od prijave do akcije – kako sustavi za prijavu nepravilnosti i povrede Etičkog kodeksa oblikuju kulturu povjerenja“ te na konferenciji Hrvatski dani sigurnosti 2025. godine, u organizaciji Hrvatske udruge menadžera sigurnosti, u okviru koje je održan panel „Interni istražitelj, Povjerljiva osoba, Osoba za zaštitu dostojanstava radnika – Kome što prijaviti i tko istražuje?“. Svako događanje imalo je specifičnu ciljanu publiku te smo se odazvali kako bismo doprinijeli podizanju svijesti o važnosti prijavljivanja nepravilnosti i zaštiti prijavitelja, kao i educirali prisutne o praktičnoj primjeni ZZPN-a.

Stručna radna skupina za izradu Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru (ZID ZSUKJS), u čijem radu smo sudjelovali od 2023. godine, pripremila je zakonske izmjene koje su stupile na snagu u srpnju 2025. godine. Njima je najvećim dijelom ispunjena preporuka pučke pravobraniteljice iz Izvješća za 2022. godinu o izradi prijedloga ZID ZSUKJS-a, dana radi razdvajanja funkcije povjerljive osobe iz ZZPN-a od osobe za nepravilnosti iz ZJUKS-a. U roku od 12 mjeseci s tim će izmjenama trebati uskladiti i Pravilnik o postupanju i izvještavanju o nepravilnostima u upravljanju sredstvima institucija u javnom sektoru, čime će preporuka u cijelosti biti ispunjena.

Kao član Mreže europskih tijela za zaštitu zviždača (NEIWA), nastavili smo sudjelovati u radu njenih radnih skupina, osnovanih s ciljem razmjene informacija kako je u državama iz kojih su članovi ove mreže implementirana Direktiva (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (Direktiva), kao i kako u praksi funkcioniraju pojedini aspekti zaštite prijavitelja predviđeni Direktivom.

Sve navedene aktivnosti, kao i rad u konkretnim predmetima, usmjeren je nastojanjima da doprinesemo učinkovitoj zaštiti prijavitelja nepravilnosti koja je, uz pravovremeno te beziznimno sankcioniranje počinitelja, nužna za promjenu nažalost još uvijek prisutnih negativnih stavova prema prijavljivanju nepravilnosti te nepovjerenja u institucije, a koji su i prema podacima EK za 2025. godinu u odnosu na korupciju i dalje u velikoj mjeri prisutni.

Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti

U 2025. godini smo zaprimili 31 obavijest povjerljivih osoba o zaprimljenim unutarnjim prijavama nepravilnosti, što je 19 obavijesti manje nego 2024. godine. 11 obavijesti se odnosilo na nepravilnosti u pravnim osobama čiji je osnivač ili u kojima RH ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, deset na nepravilnosti kod poslodavaca u gospodarstvu i obrtu, šest u pravnim osobama koje obavljaju javnu službu i četiri u tijelima s javnim ovlastima.

Prijave povjerljivim osobama odnosile su se na javne natječaje za zapošljavanje/prijam u službu ili imenovanje na rukovodeće pozicije, javnu nabavu, sklapanje štetnih ugovora i sukob interesa, različite slučajeve zlouporabe položaja i ovlasti i druga koruptivna kaznena djela.

U pet predmeta u kojima su prijavitelji ukazivali na nepravilnosti u javnoj nabavi, nepravilnosti pri zapošljavanju, zlouporabu položaja i ovlasti te povredu osobnih podataka, povjerljive osobe su utvrdile da je prijava osnovana te su poduzele mjere radi otklanjanja nepravilnosti, odnosno prema prijavljenim osobama. Tako je, primjerice, poslodavac radniku koji je počinio nepravilnost izrekao disciplinske mjere koje su rezultirale otkazom ugovora o radu te je organizirao edukaciju za sve djelatnike radi sprječavanja daljnjih nepravilnosti. U slučajevima u kojima nepravilnosti nisu mogle biti otklonjene unutar poslodavca, podnesene su kaznene prijave DORH-u.

Iz izvješća povjerljivih osoba proizlazi da i dalje zaprimaju velik broj prijava koje nisu obuhvaćene ZZPN-om, poput prijava o nepravilnostima kojima se ne ugrožava javni interes, onih koje su podnijele osobe koje se ne smatraju prijaviteljem nepravilnosti u smislu ZZPN-a (npr. korisnici usluga koje pruža pravna osoba) ili su anonimne pa nije moguće utvrditi je li riječ o osobi koja je za nepravilnosti saznala u svom radnom okruženju te ispunjava li sve uvjete iz ZZPN-a da bi se smatrala prijaviteljem. Međutim, vidljivo je da povjerljive osobe češće nego ranijih godina prepoznaju takve nedostatke i ne provode postupak sukladno ZZPN-u kada nisu ispunjeni uvjeti, već upućuju podnositelje da se obrate tijelima ili osobama nadležnim za postupanje po sadržaju njihovih pritužbi.

U manjem broju slučajeva povjerljive osobe su ipak postupale i po takvim prijavama, što može imati pozitivan učinak na prevenciju svih nepravilnosti, pa i onih koje ne ulaze u primjenu ZZPN-a, kao i radi stjecanja povjerenja u sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti. No u tim je situacijama nužno da povjerljive osobe ukažu podnositelju prijave da se postupak ne provodi po ZZPN-u.

Kao i prethodnih godina, kada je iz zaprimljenih izvješća proizlazilo da su povjerljive osobe postupale po prijavama na koje se ne primjenjuje ZZPN ili bi na drugi način proizlazilo da imaju poteškoća s primjenom ovog Zakona ili bi izvješće o provedenom postupku sadržavalo nedostatke, uputili smo im opću pravnu informaciju ukazujući na relevantne odredbe ZZPN-a o kojima ovisi njegova primjena.

Iako rjeđe, nailazimo na slučajeve u kojima poslodavac nije imenovao povjerljivu osobu ili ju je imenovao, ali tu informaciju nije na prikladan način učinio dostupnom svima u radnom okruženju. Tako je javna ustanova imenovala povjerljivu osobu, no nije objavila njezine podatke, pa nakon promjene rukovodećeg i administrativnog osoblja nitko nije znao tko je povjerljiva osoba niti gdje se nalazi dokumentacija o njenom imenovanju. U drugom slučaju je poslodavac imenovao povjerljivu osobu nakon zakonskog roka, a odluku o imenovanju je donio prije no što je pribavio njezinu pisanu suglasnost. Stoga ponavljamo da informacije o sustavu za unutarnje prijavljivanje nepravilnosti moraju biti lako dostupne svim osobama iz radnog okruženja, a to su pored osoba zaposlenih kod poslodavca i sve druge osobe koje na bilo koji način sudjeluju u djelatnostima pravne ili fizičke osobe. Kako bi se to postiglo, prikladnije je te informacije objaviti i na mrežnim stranicama poslodavca, a ne samo na intranetu ili oglasnoj ploči poslodavca.

Povjerljive osobe se susreću s raznim izazovima, osobito kada zaprime složene i opsežne prijave, kojima ponekad prethode i narušeni međuljudski odnosi. Tako nam je povjerljiva osoba dostavila pet obavijesti o provedenim postupcima koji se odnose na zlouporabu položaja i ovlasti po prijavama dviju osoba, od kojih su obje u nekim predmetima prijavitelji, a u nekima prijavljene osobe. Iako to može ukazivati na povjerenje u sustav unutarnjeg prijavljivanja, može ukazivati i na pokretanje zlonamjernih postupaka protiv prvotnog prijavitelja, što dodatno otežava postupanje povjerljive osobe.

Neke povjerljive osobe ukazuju na osvetu koju trpe zbog postupanja po unutarnjim prijavama nepravilnosti. Tako smo utvrdili da je povjerljivoj osobi, zbog postupanja u tom svojstvu, izdano pisano upozorenje na obveze iz radnog odnosa, zbog čega smo izdali mjeru poslodavcu. Povjerljive osobe, kao i prijavitelji nepravilnosti, uživaju sudsku zaštitu od osvete. Tako je u slučaju u kojemu smo započeli postupak, povjerljiva osoba zbog razrješenja od ove dužnosti i otkaza ugovora o radu, pokrenula sudski postupak radi zaštite svojih prava. Ishod ovog sudskog postupka bit će važan i radi praćenja primjene ZZPN-a u slučajevima sudske zaštite povjerljivih osoba od osvete.

Iako iz zaprimljenih obavijesti primjećujemo bolje snalaženje povjerljivih osoba u postupanju po prijavama nepravilnosti i ispunjavanju zakonske obveze obavještavanja pučke pravobraniteljice, potrebne su daljnje edukacije povjerljivih osoba, poslodavaca i potencijalnih prijavitelja nepravilnosti, te osiguravanje da povjerljive osobe mogu postupati bez straha od osvete. Važno je povjerljivim osobama osigurati i odgovarajući prostor i sredstva za rad, što je moguće detaljnije regulirati općim aktom kojim se uređuje postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti.

Kao što je uvodno navedeno, u 2025. godini smo zaprimili manji broj obavijesti povjerljivih osoba o postupanju po unutarnjim prijavama nepravilnosti. To može ukazivati da su se prijavitelji rjeđe odlučivali za taj kanal prijavljivanja ili da su povjerljive osobe propustile obavijestiti pučku pravobraniteljicu o postupanju. Važno je naglasiti da pučka pravobraniteljica prema zaprimljenim obavijestima povjerljivih osoba ne postupa kao drugostupanjsko tijelo, već joj one služe za praćenje primjene ZZPN-a i temelj su za ocjenu potrebe unaprjeđenja ovog kanala prijavljivanja, osnaživanja povjerljivih osoba i zaštite prijavitelja nepravilnosti. Stoga je u interesu, kako povjerljivih osoba tako i prijavitelja nepravilnosti, da se ove obavijesti pravovremeno dostavljaju pučkoj pravobraniteljici.

Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti pučka pravobraniteljica zaprima prijavu te samu prijavu, ukoliko udovoljava uvjetima propisanim ZZPN-om, u razumnom roku i na siguran način prosljeđuje tijelima nadležnim za postupanje po sadržaju prijave (npr. DORH-u, DIRH-u, Ministarstvu financija itd.). Ukoliko prijavitelj učini vjerojatnim da jest ili bi mogao biti žrtva osvete zbog prijavljivanja nepravilnosti, pučka pravobraniteljica može pokrenuti ispitni postupak te izraditi izvještaj kojim ocjenjuje jesu li ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava. Na poslodavcu je teret dokazivanja da su radnja ili propust koji se ispituju kao osveta bili opravdani. Kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti pučka pravobraniteljica je dužna čuvati identitet prijavitelja, prijavljene osobe i sve podatke zaprimljene u prijavi od neovlaštenog otkrivanja odnosno objave drugim osobama. Pri tome pučka pravobraniteljica temeljem izričitih odredbi ZZPN-a ne smije, kao u drugim područjima svog rada, o istome javno komentirati – dapače, svako javno istupanje i komentiranje pojedinosti konkretnih predmeta bilo bi protivno zakonskoj obvezi, posebice kada su postupci po prijavama nepravilnosti u tijeku.

U 2025. godini smo postupali u 72 novootvorena predmeta, od čega se 35 odnosilo na pravne osobe koje obavljaju javnu službu, 12 na pravne osobe čiji je osnivač ili u kojima RH i/ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, devet na poslodavce u gospodarstvu i obrtu, šest na državna tijela, šest na tijela JLP(R)S i četiri na tijela s javnim ovlastima.

U usporedbi s prethodnom godinom broj vanjskih prijava nepravilnosti je veći gotovo 60%, što implicira da jača povjerenje prijavitelja u vanjski kanal prijavljivanja. Pritom je nastavljen trend češćeg prijavljivanja nepravilnosti u javnom sektoru te smo zabilježili značajnije povećanje predmeta otvorenih po prijavama nepravilnosti u pravnim osobama koje obavljaju javnu službu, kojih je u 2025. godini bilo 35, odnosno 20 više nego u 2024. godini.

Nastavili smo postupati u 42 predmeta iz prethodnih godina, u kojima je i dalje u tijeku postupak pred tijelima nadležnim prema sadržaju prijave i/ili postupamo zbog navoda o osveti.

Radi pojašnjavanja opsega i načina rada, ukazujemo da broj prijavljenih nepravilnosti više nego dvostruko premašuje broj otvorenih predmeta, budući da se u pravilu za prijavitelja otvara jedan predmet, a većina prijavitelja jednom prijavom obuhvaća više nepravilnosti protiv istog poslodavca te često, potom dostavlja i nove prijave.

Najčešće prijavljivane nepravilnosti su, kao i kod unutarnjeg prijavljivanja, vezane uz javnu nabavu, utaju poreza, sklapanje štetnih ugovora i sukob interesa, zlouporabe položaja i ovlasti, trgovanje utjecajem i druga koruptivna kaznena djela, javne natječaje za zapošljavanje/prijam u službu ili imenovanje na rukovodeće pozicije te pristup informacijama kojima se utječe na interese građana.

Međutim, često se kao nepravilnosti prijavljuju povrede individualnih prava i prava iz radnih odnosa, koje ne zadovoljavaju kriterij ugrožavanja ili povrede javnog interesa (primjerice uskraćivanje prava na korištenje godišnjeg odmora, isplata plaće po nižem koeficijentu od propisanog), što ukazuje na potrebu nastavka educiranja o primjeni ZZPN-a.

Prijavitelji koji su navodili da trpe osvetu zbog prijavljivanja nepravilnosti najčešće su ukazivali na izricanje opomene, javno iznošenje neistina, uskraćivanje radnih zadataka, uznemiravanje, opterećivanje dodatnim poslovima, opetovano traženje očitovanja o izvršavanju radnih zadataka, niže ocjene rada, otkaz ugovora o radu, razrješenje s rukovodećeg radnog mjesta, premještaj, raspored na drugo radno mjesto niže složenosti poslova te različite pritiske poput pokretanja građanskih i/ili kaznenih postupaka ili prijetnje njihovim pokretanjem.

Osvetu smo, primjerice, utvrdili u slučajevima u kojima su radnicima bila uručena upozorenja na obveze iz radnog odnosa nakon što su prijavili nepravilnosti na neki od ZZPN-om propisanih načina, povodom čega smo poslodavce upozorili na njihovu zakonsku obvezu da se suzdržavaju od radnji ili propusta koji prijavitelja nepravilnosti izlažu osveti, odnosno, koji ga stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na ostale radnike poslodavca zbog prijavljivanja ili javnog razotkrivanja nepravilnosti.

Iz pojedinih prijava je razvidno i nerazumijevanje uloge pučke pravobraniteljice kao tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, naročito činjenice da ona nema ovlast utvrđivati je li nepravilnost počinjena niti određivati mjere za otklanjanje nepravilnosti i sankcioniranje odgovornih osoba, što je u djelokrugu tijela nadležnih za postupanje po sadržaju prijave nepravilnosti.

Za učinkovitost i brzinu postupanja, kako od strane pučke pravobraniteljice, tako i tijela nadležnih za postupanje prema sadržaju prijave, ključno je da prijave sadrže jasne navode u čemu se nepravilnost sastoji te koje radnje ili propuste, poduzete zbog prijave nepravilnosti, prijavitelji smatraju osvetom.

Pri tome, osim podataka o prijavljenom tijelu ili osobi te informacija o nepravilnostima, prijava mora sadržavati podatke o prijavitelju nepravilnosti. Tijekom 2025. godine zaprimili smo 13 anonimnih prijava, koje nisu sadržavale podatke o prijaviteljima. U takvim smo slučajevima prijavitelje, ukoliko smo imali njihov kontakt, pozivali da prijavu dopune podacima o svom identitetu i radnom okruženju, kako bismo mogli utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti za primjenu ZZPN-a. Naime, jedan od zakonskih uvjeta za primjenu ZZPN-a jest da je riječ o nepravilnosti za koju je prijavitelj saznao u svojem radnom okruženju. Pojedine anonimne prijave nisu sadržavale kontakt prijavitelja te smo u njima sadržane informacije o nepravilnostima prosljeđivali nadležnim tijelima, no nismo imali dovoljno informacija za procjenu može li se primijeniti ZZPN.

Činjenica da pojedini prijavitelji nisu voljni iznijeti svoj identitet ukazuje na strah od osvete, neovisno je li riječ o osobama obuhvaćenim ZZPN-om ili osobama koje ne ulaze u doseg primjene ZZPN-a jer za nepravilnosti nisu saznale u radnom okruženju. Pojedini prijavitelji su se zbog života u maloj sredini pribojavali da će se saznati da su upravo oni podnositelji. Stoga treba jačati kulturu prijavljivanja i upoznavati prijavitelje s mehanizmima zaštite, a to je posebno važno u manjim radnim i životnim sredinama, u kojima zaštita prijavitelja može učinkovito funkcionirati, što se pokazalo u nekim od ranijih predmeta u kojima smo postupali, štiteći njihov identitet. Iako prijavitelj mora navesti svoje osobne podatke u prijavi, ista se prije prosljeđivanja nadležnim tijelima anonimizira, ako prijavitelj traži zaštitu identiteta. U dosadašnjem postupanju pučke pravobraniteljice identitet svih prijavitelja koji su to tražili je uspješno zaštićen.

Poneka tijela nadležna prema sadržaju prijave i dalje dugotrajno postupaju, ne pridržavaju se roka od 30 dana od primitka prijave u kojem su nas dužna izvijestiti o poduzetom, a neka nam nisu niti u propisanom roku od 15 dana dostavljala obrazložena izvješća o konačnom ishodu postupanja po prijavama, čak niti nakon što smo se zbog toga obratili Vladi RH. U nekim slučajevima su nas tijela samo obavijestila da su okončala postupanje po prijavi, bez obrazloženja ili naznake kako su okončala postupanje. Pojedina tijela su samo zatražila očitovanja poslodavaca na koje su se prijave odnosile, bez ispitivanja osnovanosti prijave i donošenja zaključka, kako to propisuje ZZPN. Stoga smo ih informirali o njihovim obvezama prema ZZPN-u i tražili povratne informacije o postupanju, kako bismo prijavitelje nepravilnosti obavijestili o poduzetom i ishodu postupanja nadležnih tijela, na koju informaciju imaju pravo temeljem ovog Zakona. Važno je da ova tijela razumiju da su dugotrajnost postupanja i izostanak informacija prijaviteljima o poduzetom povodom njihove prijave demotivirajući za prijavitelje, jer umanjuju povjerenje u funkcioniranje sustava prijavljivanja nepravilnosti, posebno ako su oni sami zbog prijavljivanja pretrpjeli ili i dalje trpe osvetu. Naime, prijavitelji nepravilnosti su osobe koje se izlažu da bi ukazali na nepravilnosti, te imaju pravo očekivati učinkovito postupanje institucija po prijavljenoj nepravilnosti i dobiti informacije o poduzetom.

Prijavitelji nepravilnosti bi u svakom slučaju, uključujući kada nepravilnosti prijavljuju podnošenjem kaznene prijave, trebali dobiti obrazloženo izvješće o ishodu postupanja, s informacijama o poduzetom po njihovim prijavama i jesu li nepravilnosti utvrđene, te zbog čega eventualno nisu. Ukoliko je kaznena prijava odbačena, trebali bi biti upoznati s razlozima odbacivanja, što nije uvijek slučaj. U jednom slučaju odbačaja kaznene prijave otvorio se i niz pitanja vezanih uz preuzimanje kaznenog progona, s obzirom da prijavitelj nepravilnosti, po odredbama ZKP-a, nije mogao preuzeti kazneni progon, ali se ta mogućnost ponudila nadzornom tijelu poslodavca na kojeg se kaznena prijava odnosila. Navedene situacije ukazuju na potrebu analize usklađenosti odredbi ZKP-a i ZZPN-a, te njihovih mogućih izmjena i dopuna, kako bi se otklonile eventualne nelogičnosti, nesukladnosti i pravne praznine te time istovremeno omogućilo  ZZPN-u da u cijelosti postigne svoju svrhu.

Zabrinjavaju situacije u kojima prijavitelji, nakon što ocijenimo da trpe ili da bi mogli trpjeti osvetu zbog prijavljivanja nepravilnosti te izreknemo poslodavcu mjeru, nastave raditi u istom radnom okruženju, nakon čega prijavljuju daljnju osvetu. Tako smo u slučaju prijavitelja zaposlenog u pravnoj osobi čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave utvrdili da je trpio osvetu u vidu opomene koju mu je izrekao poslodavac, nakon čega je kao daljnju osvetu prijavio onemogućavanje obavljanja poslova radnog mjesta, a ispitni postupak povodom prijave nove osvete je u tijeku.

Pritisak kojemu su izloženi pojedini prijavitelji razvidan je i iz slučajeva u kojima postupamo kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, a istovremeno nam se obraća poslodavac tražeći postupanje protiv prijavitelja zbog zlouporabe instituta prijavljivanja nepravilnosti. Naime, ZZPN-om je propisana prekršajna odgovornost osobe koja prijavljuje ili javno razotkriva informacije za koje zna da su neistinite, čime se prevenira gubitak zaštite prijavitelja koji nenamjerno prijavi netočne informacije. No u konkretnim slučajevima nije bilo dokaza tvrdnjama poslodavaca o zlouporabi prijavljivanja nepravilnosti. Ujedno, razumijevajući da mogu postojati i zlouporabe prijavljivanja nepravilnosti, ukazujemo da je pučka pravobraniteljica prije svega tijelo zaduženo za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, a ne njihovo sankcioniranje.

Stupanjem na snagu ZID ZZPN-a, zaštita je proširena na osobe koje nepravilnosti prijavljuju izravno policiji ili državnom odvjetništvu u skladu s njihovom nadležnosti. Te osobe imaju pravo na zaštitu od osvete pod istim uvjetima kao osobe koje podnose prijavu nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje odnosno izravno pučkoj pravobraniteljici. Ova će zakonska izmjena pomoći u zaštititi prijavitelja koji umjesto prijave nepravilnosti putem unutarnjeg ili vanjskog kanala prijavljivanja nepravilnosti, odnosno javnog razotkrivanja, prijavu podnesu izravno policiji ili državnom odvjetništvu, što do sada nije bio slučaj.  Radi što učinkovitije provedbe predmetne zakonske izmjene dogovoreni su modaliteti suradnje između policije, državnog odvjetništva i pučke pravobraniteljice.

Javno razotkrivanje

Osim prijave nepravilnosti korištenjem unutarnjeg ili vanjskog kanala prijavljivanja, ZZPN omogućuje i javno razotkrivanje koje je moguće učiniti, primjerice, putem internetskih platformi i društvenih mreža, medija, izabranih dužnosnika, sindikata, organizacija civilnog društva i sl. Ono nije predviđeno kao način prijavljivanja koji bi trebalo primarno koristiti pa ZZPN strože uvjetuje zaštitu prijavitelja u slučaju javnog razotkrivanja, na način da je prijavitelj ostvaruje samo u situacijama:

• kada je nepravilnost najprije prijavio sustavom unutarnjeg i/ili vanjskog prijavljivanja, ali povodom njegove prijave u zakonskim rokovima nisu poduzete odgovarajuće mjere ili
• kada ima opravdan razlog vjerovati:
• da nepravilnost može biti neposredna ili očita opasnost za javni interes (kao u slučaju krizne situacije ili rizika od nepopravljive štete) ili
• da u slučaju vanjskog prijavljivanja postoji rizik od osvete ili su, zbog posebnih okolnosti slučaja, niski izgledi da će se nepravilnost djelotvorno ukloniti.

Prijavitelji nepravilnosti koji su ju javno razotkrili, na način kako to propisuje ZZPN, uživaju zaštitu od osvete, kao i oni koji su koristili unutarnji ili vanjski kanal prijavljivanja. U ispitnom postupku koji smo u 2025. godini proveli radi moguće osvete zbog javnog razotkrivanja nepravilnosti u javnoj ustanovi, učinjenog putem društvene mreže, utvrdili smo da je postupanje poslodavca koji je podnio kaznenu prijavu protiv prijavitelja imalo obilježja osvete. Poslodavca smo upozorili na obvezu suzdržavanja od radnji ili propusta koji prijavitelja izlažu osveti zbog javnog razotkrivanja nepravilnosti te ga na bilo koji način stavljaju u nepovoljniji položaj u odnosu na ostale radnike.

Kao i ranije, pratili smo javne objave o različitim slučajevima, uključujući one koji su u javnosti prikazani kao zviždački, iako najčešće ne ispunjavaju formalne pretpostavke za primjenu ZZPN-a. Premda je 2024. i 2025. godine bilo manje javnih objava, važne su zbog oblikovanja pozitivne javne predodžbe o prijavljivanju nepravilnosti od javnog interesa i zaštiti onih koji ih prijavljuju.

Tako je, primjerice, početkom 2025. godine na internetskim portalima objavljeno da su anonimni zaposlenici županijskog Zavoda za hitnu medicinu prozvali ravnatelja da štiti i omogućava rad liječnika kojemu je istekla licenca, iako ga je na to upozorila i Hrvatska liječnička komora. Ravnatelj je pak javno iznio da po saznanju o isteku licence liječnik nije radio u smjenama te je otišao na godišnji odmor, a raditi je nastavio kada je ponovno dobio licencu. Optužbe zaposlenika ocijenio je politizacijom tada aktualnog natječaja za ravnatelja na kojemu je bio kandidat i nastojanjem da se umanji prilika za njegov reizbor.

Zaposlenici ustanove predškolskog odgoja anonimnim pismom su se obratili udruzi na čijem portalu su potom javno objavljene informacije koje upućuju na zlostavljanje djece i zaštitu zlostavljača, povodom čega se udruga obratila poslodavcu i osnivaču te je najavila podnošenje kaznene prijave.

Nekoliko portala objavilo je informacije o postupanju liječnika u zdravstvenoj javnoj ustanovi, koje uključuje sumnju na počinjenje niza kaznenih djela na štetu maloljetnih pacijenata. Izvor informacija bio je i zaposlenik koji je naveo da je na nepravilnosti prethodno višekratno upozoravao vodstvo ustanove, nadležno ministarstvo te tijela kaznenog progona, da je stoga „završio na crnoj listi“, dobio više opomena te na kraju i otkaz zbog kršenja radnih obveza.

Mediji su nastavili pratiti sudske postupke vezane za prijavitelje nepravilnosti. Jedan od njih je slučaj bivše direktorice gradskog trgovačkog društva koja je prijavila više koruptivnih kaznenih djela nakon čega joj je prestao radni odnos. U javnim istupima u 2025. godini ukazala je na težak položaj zviždača zbog iscrpljujuće pravne bitke, kao i na teško ponovno zapošljavanje. Pojedini stručnjaci koji se bave ovom tematikom su ukazali na relativiziranje korupcijskog ponašanja, stav dijela javnosti da je korupcija uobičajena pojava koju se ne može spriječiti te da se na život i rad u korumpiranom društvu treba naviknuti i prilagoditi.

Javne objave ukazuju na potrebu boljeg upoznavanja građana sa zakonskim uvjetima pod kojima ZZPN pruža zaštitu prijaviteljima koji odluče javno razotkriti nepravilnosti. No, osim ispunjenja zakonskih uvjeta za ostvarenje zaštite, bitna je i podrška okoline koja bi prijavitelje trebala percipirati kao osobe koje postupaju u javnom interesu, za dobrobit društva, a ne kao „problematične“, s etiketom nepoželjnih kolega i zaposlenika. Pri tome interes medija za ove teme i njihovo praćenje imaju značajnu ulogu, kako zbog izvještavanja javnosti o pitanjima od javnog interesa, tako i radi unaprjeđenja kulture prijavljivanja.

Sudska praksa

Radi praćenja učinkovitosti odredbi ZZPN-a o sudskoj zaštiti, pratimo, prikupljamo i analiziramo i sudske odluke u postupcima pokrenutim na temelju tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, kao i u prekršajnim postupcima pokrenutim temeljem ZZPN-a. Podatke za 2025. godinu prikupili smo od MPUDT-a, tijela ovlaštenih pokretati prekršajne postupke po ZZPN-u, sudova, medija, prijavitelja te iz javno dostupnih sudskih odluka.

Radi evidentiranja i praćenja sudskih postupaka vezanih uz ZZPN, sudovi trebaju sukladno čl. 137. i) Pravilnika o radu u sustavu eSpis, počevši od prosinca 2024. godine, u spisima koji se odnose na predmete zaštite prijavitelja nepravilnosti upisivati u eSpis da je riječ o navedenoj vrsti predmeta. Stoga smo u 2025. godini očekivali da će veći broj sudova imati evidentirane podatke o predmetima u vezi sa ZZPN-om. No, od sudova kojima smo se obratili sa zamolbom za dostavu podataka, samo su Općinski radni sud u Zagrebu, Općinski sud u Splitu, Općinski prekršajni sud u Zagrebu i Općinski sud u Kutini odgovorili da imaju evidentirane podatke o takvim predmetima te nam ih dostavili.

No, prema javno dostupnim podacima putem sustava ANON za anonimizaciju i objavu sudskih odluka te podacima DIRH-a, još osam sudova donijelo je u 2025. godini sudske odluke u prekršajnim postupcima vođenim po ZZPN-u.

Nadalje, prema podacima MPUDT-a, u 2025. godini riješena su 52 građanska parnična predmeta vezana uz sudsku zaštitu prijavitelja nepravilnosti, od čega je 19 predmeta riješeno pravomoćno. Glede prekršajnih predmeta, MPUDT navodi da je u 2025. godini riješeno deset predmeta, a sedam predmeta je riješeno pravomoćno. Navedeno ukazuje na potrebu ujednačavanja evidentiranja predmeta vođenih po ZZPN-u u sustavu eSpis.

Građanski predmeti

Prema podacima MPUDT-a, u 2025. godini riješena su 52 građanska parnična predmeta vezana uz sudsku zaštitu prijavitelja nepravilnosti, od čega je 19 predmeta pravomoćno okončano. Od pravomoćno riješenih predmeta, njih šest je okončano povlačenjem tužbe, zatim šest donošenjem presude zbog ogluhe, u po jednom predmetu su donesene presude na temelju odricanja i na temelju priznanja, u jednom je doneseno rješenje o mjesnoj nenadležnosti te je zaključena jedna sudska nagodba, dok je u tri predmeta donesena presuda za koje iz podatka MPUDT-a nije razvidno jesu li bile usvajajuće ili odbijajuće.

Općinski radni sud u Zagrebu obavijestio nas je da je početkom 2025. godine imao 11 neriješenih predmeta te je dva zaprimio tijekom godine. Četiri predmeta su riješena tijekom godine pa je na kraju godine bilo devet neriješenih predmeta. Od navedena četiri predmeta, u jednom je tužba povučena, dva su nepravomoćno meritorno riješena u korist prijavitelja nepravilnosti, a jedan je u konačnici pravomoćno preinačen u korist tuženika. Općinski sud u Splitu dostavio je jednu nepravomoćnu presudu kojom je odbijen tužbeni zahtjev prijavitelja nepravilnosti. Tužbama se najčešće zahtijevalo utvrđivanje nedopuštenom odluke o otkazu ugovora o radu te nalaganje vraćanja na rad. U jednom predmetu, koji se vodio prema ZZPN-u iz 2019. godine, tražilo se utvrđivanje da su prema prijavitelju poduzete štetne radnje zbog prijava nepravilnosti, zabrana poduzimanja i ponavljanja štetnih radnji, naknada neimovinske štete te objava presude u medijima i na mrežnim stranicama tuženika.

Radi što hitnije zaštite svojih prava, prijavitelji mogu predložiti određivanje privremene mjere radi sprječavanja osvete, otklanjanja posljedica prouzročenih osvetom i odgode izvršenja odluka kojima je prijavitelj stavljen u nepovoljan položaj ili mu je povrijeđeno neko pravo u radnom okruženju. Međutim, u 2025. godini pravomoćno je odbijen prijedlog tužiteljice za donošenje privremene mjere jer nije učinila vjerojatnim postojanje pretpostavki za određivanje privremene mjere propisanih Ovršnim zakonom i jer sud u toj fazi postupka nije izveo predložene dokaze kojima bi se utvrdilo je li  tužiteljica prijaviteljica nepravilnosti prema ZZPN-u, je li prijavljena nepravilnost njime obuhvaćena, te postoji li uzročno-posljedična veza između prijave i otkaza ugovora o radu kao osvete.

U 2025. godini Vrhovni sud je potvrdio zaključak nižih sudova da je sukladno ZZPN-u iz 2019. godine bilo važno da prijavitelji nepravilnosti postupaju u dobroj vjeri. Ukazujemo da sukladno ZZPN-u iz 2022. godine to više nije uvjet za ostvarivanje prava na zaštitu, već ju prijavitelji ostvaruju ako su u trenutku prijave ili razotkrivanja opravdano vjerovali da su informacije istinite, ako su iste obuhvaćene primjenom ZZPN-a te su prijavu podnijeli na ZZPN-om predviđene načine.

Glede radnih sporova prijavitelja nepravilnosti, u ponovljenom je postupku vođenom prema ZZPN-u iz 2019. godine nepravomoćno utvrđeno da su nedopuštene odluka o razrješenju tužiteljice s dužnosti u javnoj ustanovi i odluka o otkazu te je naloženo njezino vraćanje na rad. Sud je ocijenio da je tuženiku bilo poznato da je tužiteljica zbog sumnje na korupciju podnijela kaznene prijave protiv djelatnika tuženika, koji je to mogao iskoristiti pri donošenju navedenih odluka, zbog čega je tužiteljicu stavio u nepovoljniji položaj. Prema mišljenju suda, tužiteljica je u medijima nastupala kao prijaviteljica nepravilnosti za što joj nije trebalo dopuštenje tuženika, jer bi se time izgubio smisao zakonske odredbe o javnom razotkrivanju nepravilnosti. Stoga njezino ponašanje nije trebalo imati za posljedicu razrješenje i otkaz ugovora o radu. Međutim, prema javno dostupnim informacijama, županijski sud je potom pravomoćno preinačio navedenu odluku u korist tuženika, ocijenivši da su osporene odluke o razrješenju i otkazu bile zakonite.

Važnost hitnog rješavanja sporova za zaštitu prijavitelja nepravilnosti dodatno naglašava ZID ZZPN, kojim su precizirani rokovi poduzimanja pravnih radnji. Tako u postupku sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti rok za odgovor na tužbu iznosi 15 dana, a ročište za glavnu raspravu se mora održati u 30 dana od primitka odgovora na tužbu. Pred prvostupanjskim sudom postupak se mora okončati u roku od šest mjeseci od podnošenja tužbe, dok je drugostupanjski sud dužan odlučiti o žalbi u roku od 30 dana. Pozdravljamo zakonske izmjene donesene s ciljem brže sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti, no u praksi ovi postupci i dalje traju od jedne do preko pet godina, što financijski i vremenski iscrpljuje prijavitelje te ih odvraća od budućeg prijavljivanja. Stoga i dalje postoji snažna potreba učinkovite primjene odredbi ZZPN-a o hitnosti rješavanja sudskih postupaka.

Pravosudna akademija je u 2025. godini održala četiri radionice o zaštiti prijavitelja nepravilnosti za građanske suce i sudske savjetnike općinske i županijske razine, s naglaskom na suce i savjetnike koji se bave radnim sporovima, trgovačke suce i savjetnike te zamjenike i državnoodvjetničke savjetnike kaznenih odjela, na kojima je sudjelovalo 47 polaznika, a radionice su održane u tri regionalna centra Pravosudne akademije. Ovakve je radionice potrebno redovito provoditi i njima obuhvatiti što veći broj pravosudnih dužnosnika koji će raditi na ovim predmetima, a posebice u svjetlu donošenja ZID ZZPN-a, razvoja sudske prakse te učinkovite primjene ZZPN-a.

Prekršajni i kazneni predmeti

Prema podacima MPUDT-a, u 2025. godini riješeno je deset prekršajnih predmeta, a sedam predmeta je pravomoćno okončano. Najveći broj pravomoćno riješenih predmeta, njih pet, okončan je osuđujućom presudom, dok je jedan predmet okončan oslobađajućom, a jedan odbijajućom presudom.

Prema dostavljenim podacima, u 2025. godini Općinski prekršajni sud u Zagrebu je odlučivao u dva prekršajna postupka temeljem ZZPN-a, pokrenuta radi neimenovanja zamjenika povjerljive osobe te radi nedonošenja općeg akta kojim se uređuje postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i imenovanja povjerljive osobe i njezina zamjenika, a Općinski sud u Kutini je pravomoćno riješio jedan prekršajni predmet, u kojem je okrivljena pravna osoba oslobođena od optužbe da prijavitelja nepravilnosti nije zaštitila od štetne radnje.

Prema podacima DIRH-a, na temelju obavljenih nadzora u 2025. godini inspekcija rada podnijela je dva optužna prijedloga protiv poslodavaca pravnih osoba i njihovih odgovornih osoba, radi prekršaja koji su se odnosili na neimenovanje povjerljive osobe i/ili zamjenika te na nedonošenje općeg akta kojim se uređuje postupak unutarnjeg prijavljivanja i imenovanja povjerljive osobe i njezina zamjenika.

Iz analiziranih odluka razvidno je da se postupci odnose na dva prekršaja – nedonošenje općeg akta o postupku unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti u roku od dva mjeseca od dana stupanja na snagu ZZPN-a te neimenovanje povjerljive osobe i/ili njezina zamjenika u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ZZPN-a. U većini predmeta donesene su osuđujuće presude, kojima je uglavnom primijenjen institut ublažavanja novčane kazne, dok su u dva predmeta počinitelji osuđeni, ali su oslobođeni od kazne jer sud nije našao otegotne okolnosti, a olakotnim je cijenio izostanak štetnih posljedica, naknadno otklanjanje propusta te izostanak opasnosti od ponavljanja prekršaja.

U 2025. godini nastupila je zastara u dva prekršajna postupka vođena po ZZPN-u, pokrenuta pravovremenim optužnim prijedlozima DIRH-a za prekršaje počinjene u 2020. i 2021. godini, koji su se odnosili na nedonošenje općeg akta o postupku unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti te neimenovanje povjerljive osobe i/ili njezina zamjenika. Navedeno ukazuje na potrebu pravodobnog postupanja sudova, kako se ne bi ponavljale zastare prekršajnog progona.

U pogledu kaznenih postupaka u vezi zaštite prijavitelja nepravilnosti, u postupcima vođenim zbog kaznenog djela neovlaštenog zvučnog snimanja i prisluškivanja, sud je pravomoćno obustavio kaznene postupke protiv okrivljenice, uz obrazloženje da nema kaznenog djela jer javni interes preteže nad zaštitom privatnosti snimanih osoba ukoliko je razgovor snimljen da bi se razotkrila koruptivna kaznena djela.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2025. godinu:

Pravo na rad, Branitelji ljudskih prava, Pravosuđe i Izražavanje u javnom prostoru.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2025. godinu možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.