* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2020., koje je predano Hrvatskom saboru u veljači 2021. Utjecaj epidemije na ljudska prava i jednakost opisan je i u velikom dijelu drugih poglavlja Izvješća: “Zdravlje”, “Diskriminacija u području zdravlja”, “Radni i službenički odnosi”, “Diskriminacija u području rada i zapošljavanja”, “Umirovljenici i starije osobe”, “Diskriminacija temeljem dobi”, “Socijalna skrb”, “Diskriminacija temeljem imovnog stanja”, “Izražavanje u javnom prostoru”.
Epidemija bolesti COVID 19 je, kao i svaka krizna situacija, neodvojiva od ljudskih prava – na zdravlje,
život, pristup informacijama, rad, obrazovanje, socijalnu sigurnost, slobodu kretanja, privatnost, mirno okupljanje i druga, a upravo je njihova zaštita jedan od ključnih načina borbe protiv najvećeg javnozdravstvenog izazova s kojim se moderni svijet ikad suočio. No, zaštita ljudskih prava u ovom
slučaju uključuje i ograničenja, kako je predviđeno Ustavom i međunarodnim pravnim okvirom.
Zakon o sustavu civilne zaštite i zakon o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti
Pojavom nove zarazne bolesti COVID 19, RH se prvi put našla u situaciji globalne pandemije i epidemije na cijelom svom teritoriju, koja će do kraja 2020. zahvatiti gotovo sve aspekte života, s neizvjesnim krajem i u 2021. Nakon što je 11. ožujka 2020. Svjetska zdravstvena organizacija proglasila pandemiju, ministar zdravstva je temeljem Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (ZoZPZB) i na prijedlog HZJZ-a proglasio epidemiju u cijeloj zemlji. Prethodno je, 4. ožujka, proglasio opasnost od epidemije, a 21. veljače je osnovao karantenu. U cilju sprečavanja širenja zaraze aktiviran je cjelokupni zdravstveni sustav i sustav civilne zaštite zbog značajne prijetnje za zdravlje, živote i sigurnost građana. Međutim, ubrzo se pokazalo da ZoZPZB i Zakon o sustavu civilne zaštite (ZoSCZ) nisu u potpunosti primjenjivi u novim okolnostima pa se pristupilo njihovim izmjenama.
Brzo nakon proglašenja epidemije
pokazalo se da Zakon o zaštiti
pučanstva od zaraznih bolesti i Zakon o
sustavu civilne zaštite nisu u potpunosti
primjenjivi u novim okolnostima
pa se pristupilo njihovim izmjenama.
Vlada je 20. veljače imenovala načelnika, zamjenika i 25 članova Stožera CZRH, sukladno Pravilniku o sastavu stožera, načinu rada te uvjetima za imenovanje načelnika, zamjenika načelnika i članova stožera civilne zaštite iz 2019., a prva je sjednica Stožera održana 25. veljače, od kada kontinuirano djeluje kao najvažnije operativno tijelo Vlade za sprječavanje širenja bolesti. Čelno mjesto Stožera je po položaju pripalo ministru unutarnjih poslova i potpredsjedniku Vlade, dok je za zamjenika imenovan čelnik Ravnateljstva CZ MUP-a. Članovi su predstavnici središnjih TDU, Hrvatske vatrogasne zajednice, Državnog hidrometeorološkog zavoda, Seizmološke službe, Hrvatskih voda, Hrvatskog crvenog križa, Hrvatske gorske službe spašavanja i HZJZ-a. Na tiskovnim konferencijama Stožera CZRH sudjelovali su i ministar zdravstva te ravnateljica Klinike za infektivne bolesti dr. Fran Mihaljević, no oni nisu njegovi članovi, kao ni predstavnici JLP(R)S.
Nadalje, iako je prema ZoSCZ katastrofa stanje izazvano prirodnim i/ili tehničko-tehnološkim događajem koje opsegom, intenzitetom i neočekivanošću ugrožava zdravlje i živote većeg broja ljudi, imovinu veće vrijednosti i okoliš, a nije ju moguće spriječiti ili posljedice otkloniti svim operativnim snagama regionalnog stožera CZ, Vlada nije proglasila katastrofu, a drugog načina donošenja odluka koje bi bile obvezujuće za sve stožere CZ JLP(R)S u postojećem ZoSCZ-u nije bilo.
Kategorija velike nesreće nije bila primjenjiva jer je epidemija bila proglašena za čitavo područje RH,
a ne na pojedinim dijelovima. Stoga je Vlada prvo odlučila mijenjati ZoSCZ kako bi osigurala provedbu odluka Stožera CZRH na regionalnoj i lokalnoj razini, budući su neki stožeri CZ JLP(R)S htjeli primijeniti epidemiološke mjere drukčije od onih Stožera CZRH. Obrazlažući da djeluje s ciljem učinkovitog suzbijanja širenja epidemije, Vlada je predložila, a Hrvatski sabor u hitnom postupku i dvotrećinskom većinom, 18. ožujka usvojio novi čl. 22.a ZoSCZ-a kojim je Stožeru CZRH omogućeno donošenje odluka i uputa koje stožeri CZ JLP(R)S provode. Prema mišljenju Instituta za javnu upravu o stanju hrvatske javne uprave u 2020., centralizacija odlučivanja nacionalnog stožera, uspostavljena radi osiguranja vertikalne koordinacije, dovela je do daljnjeg jačanja centralizacije te daljnjeg umanjivanja značaja lokalne autonomije.
Ukidanje javnog prijevoza otežalo
je dostupnost zdravstvenih i socijalnih
usluga u udaljenim područjima, posebice
za osobe starije životne dobi koje su
izložene povećanom riziku od siromaštva.
Temeljem čl. 22.a Stožer CZRH je već 19. ožujka donio četiri odluke: Odluku o privremenoj zabrani prelaska preko graničnih prijelaza RH, Odluku o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja, Odluku o graničnim prijelazima preko kojih će se odvijati tranzitni promet teretnih vozila preko teritorija RH i Odluku kojom se zabranjuje brodovima u međunarodnoj plovidbi koji imaju obvezu samoizolacije ili karantene uplovljavanje u morske luke i luke unutarnje plovidbe u RH.
Zbog Odluke o zabrani napuštanja mjesta prebivališta i stalnog boravka u RH, koja je bila na snazi od 23. ožujka do 11. svibnja, uz nekoliko izmjena i dopuna, zaprimili smo više pritužbi građana koji nisu mogli obići svoje nekretnine u drugoj županiji ili otići na odmor. Naime, donošenje odluka o odobravanju propusnica nije bilo ujednačeno pa su, primjerice, u istoj prilici neki članovi kućanstva propusnice dobili, dok su drugima odbijene bez obrazloženja. Lokalni stožer CZ pučkoj pravobraniteljici niti nakon opetovanih požurnica nije dostavio obrazloženje ovakve odluke, a problem je riješen tek ukidanjem propusnica. Istovremeno, ova Odluka otežala je pristup javnim uslugama stanovnicima ruralnih područja i otoka. Naime, u mnogim općinama nema pošte, trgovine niti ljekarne pa su stanovnici, da bi do njih došli, morali tražiti propusnice. Dodatno, ukidanje javnog prijevoza otežalo je dostupnost zdravstvenih i socijalnih usluga u udaljenim područjima, posebice za osobe starije životne dobi koje su izložene povećanom riziku od siromaštva.
U kolovozu je Stožer CZRH, na prijedlog županijskih stožera, počeo donositi odluke za pojedine dijelove RH, prvo za gradove i općine Imotske krajine, a do kraja mjeseca i za područje Brodskoposavske te Splitsko-dalmatinske županije, ovisno o epidemiološkoj situaciji. Prema podatcima Vlade, do 13. siječnja 2021. Stožer CZRH je donio 271 odluku, od toga 244 nakon stupanja na snagu izmjena i dopuna ZoZPZB-a, temeljem čl. 47. i čl. 22.a ZoSCZ-a. Uz zakonske izmjene i odluke Stožera, HZJZ je do kraja 2020. objavio 30 općih uputa, 17 uputa i preporuka za zdravstvenu zaštitu, 30 uputa i preporuka za obrazovanje, 11 uputa i preporuka za sustav socijalne skrbi, 56 uputa i preporuka za gospodarstvo i društvene djelatnosti, pet uputa za prelazak granica i četiri za vjerska okupljanja. Međutim, one nisu bile obvezujuće, osim ako su bile obuhvaćene odlukama Stožera i zakonskim izmjenama, što nije pojednostavilo kompliciran sustav odlučivanja i upravljanja kriznom situacijom. Stoga ne čudi što su građani imali brojne upite i pritužbe pučkoj pravobraniteljici, jer se nisu snalazili u novim okolnostima.
Epidemija je dovela i do promjene u radu državnih i javnih službi pa je Vlada 19. ožujka donijela
Odluku o organizaciji rada TDU za vrijeme trajanja epidemije bolesti COVID 19 uzrokovane virusom
SARS-CoV-2, kojom je ograničila rad u TDU i javnim službama koje nisu uređene posebnim propisima na nužne i neodgodive poslove te propisala obvezu rada od kuće za nužno osoblje, a stavljena je izvan snage u svibnju. Pogoršanjem epidemiološke situacije u listopadu, Vlada je donijela novu Odluku temeljem koje je ministar pravosuđa i uprave početkom studenog donio Uputu o mjerama za sprječavanje širenja epidemije bolesti COVID 19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 i osiguranje uvjeta za redovito obavljanje poslova u tijelima državne uprave, povodom koje smo zaprimili nekoliko pritužbi državnih službenika na nedovoljno uređen te nedostatno omogućen rad od kuće. Novu je Uputu ministar donio krajem studenoga, nakon što smo ukazali na potrebu usklađivanja s tada važećom Odlukom o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID 19 putem okupljanja Stožera CZRH, od 25. listopada.
Mnoge odluke Stožera CZRH ograničavale
su temeljna prava i slobode, od slobode
kretanja i okupljanja do prava na privatnost pa se u Hrvatskom saboru, ali i stručnoj javnosti raspravljalo treba li primijeniti čl.17. Ustava i proglasiti izvanredno stanje.
Prve, ali i većina kasnije donesenih odluka Stožera CZRH, ograničavale su temeljna prava i
slobode, zajamčene Ustavom i međunarodnim dokumentima, od slobode kretanja i okupljanja
do prava na privatnost pa je pučka pravobraniteljica 26. ožujka upozorila Hrvatski sabor, Ured predsjednika RH i Vladu da takve mjere moraju biti razmjerne, strogo odgovarati potrebama danog trenutka te trajati samo dok to okolnosti zahtijevaju, i u mjeri koja je nužna te odgovara naravi potrebe za njihovim ograničenjem.
Istovremeno su neke države članice Vijeća Europe već tada notificirale derogaciju EKLJP sukladno čl.
15. nakon što su proglasile izvanredno stanje, a neke su proglasile izvanredno stanje bez notifikacije
derogacije. RH nije proglasila izvanredno stanje niti je notificirala derogaciju EKLJP. U Hrvatskom saboru, ali i stručnoj i znanstvenoj zajednici, raspravljalo se o načinu odlučivanja o ograničenju temeljnih prava i sloboda, odnosno treba li primijeniti čl. 17. Ustava i proglasiti izvanredno stanje. Naime, Ustav prepoznaje dva modela ograničenja ljudskih prava, u redovnom sukladno čl. 16., ili u izvanrednom stanju sukladno čl. 17. Ustava. Podnesena su i tri prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom čl. 22.a ZoSCZ-a te tri prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom čl. 10., 13., 14. i 18. Zakona o izmjenama i dopunama ZoZPZB-a. O ovim je prijeporima u rujnu odlučio Ustavni sud Rješenjem U-I-1372/2020 i dr., uz pet izdvojenih mišljenja, ne prihvativši navedene prijedloge te ocijenivši da o primjeni čl. 16. ili čl. 17. Ustava odlučuje isključivo Hrvatski sabor. Ocijenio je kako Ustav ne nalaže Hrvatskom saboru da zakone i odluke/mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode donosi isključivo temeljem čl. 17. Ustava.
Ubrzo nakon ZoSCZ-a, u travnju se pristupilo prvim izmjenama i dopunama ZoZPZB-a, koji je
ponovo mijenjan i dopunjen u prosincu. No, za razliku od ZoSCZ-a, ni prve ni druge izmjene
ZoZPZB-a nisu izglasane dvotrećinskom većinom. Povodom izmjena i dopuna u hitnom postupku
17. travnja, pučka pravobraniteljica je ponovno pozvala na oprez prilikom novih ograničenja ljudskih
prava i sloboda, primarno slobode kretanja. Njima je uveden novi institucionalni model suodlučivanja
Stožera CZRH, MZ-a i HZJZ-a, kojim je prebačena nadležnost s ministra zdravstva na Stožer, ozakonjene su već donesene odluke Stožera te je određeno odlučivanje Vlade o proglašenju epidemije, a ministra zdravstva o proglašenju opasnosti od epidemije. Uvedena je i nova epidemiološka mjera „izolacija osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija“, koja može biti posebna i sigurnosna, uz obvezu objave potonje u Narodnim novinama. Proširene su ovlasti sanitarnim inspektorima u provedbi nadzora nad ZoZPZB-om te su uvedeni novi prekršaji i strože novčane kazne.
Drugim izmjenama i dopunama ZoZPZB-a, u prosincu, također u hitnom postupku, uvedene su tri nove sigurnosne mjere: obveza pravilnog nošenja maske za lice ili medicinske maske, zabrana ili ograničenje održavanja javnih događanja i/ili okupljanja te zabrana ili ograničenje održavanja privatnih okupljanja. Proširen je nadzor nad provedbom svih sigurnosnih mjera na MUP (policijske službenike i inspektore Ravnateljstva CZ), sve inspektore DIRH-a te inspektore drugih TDU. Uvedene su nove novčane kazne i to za pravnu osobu, odgovornu osobu u pravnoj osobi, za fizičku osobu obrtnika i fizičku osobu koja obavlja drugu samostalnu djelatnost te za fizičke osobe koje se ne pridržavaju donesenih sigurnosnih mjera. Sigurnosna mjera zabrane ili ograničenja održavanja privatnih okupljanja osobito je zabrinjavajuća s pozicije zaštite prava na privatnost i nepovredivost doma, o čemu detaljnije pišemo u poglavlju o pravu na privatnost.
Zbog ovih novih ograničenja, koja su nekima stvorila dodatan teret i strah, te zbog pogoršane epidemiološke slike, bilo je sve izraženije narušeno povjerenje građana u institucije, posebice Stožer
CZRH. Tako je od lipnja do studenog, prema istraživanju Promocije Plus, postotak građana koji imaju
povjerenje u mjere koje je Stožer donosio pao sa 76,6 na 41,9%. Puno se raspravlja i o cijepljenju
prema kojem dio građana pokazuje otpor, no iako je ZoZPZB mijenjan dva puta, za COVID 19 nije
uvedena obavezna imunizacija. Prva je u RH cijepljena štićenica doma za starije i nemoćne osobe u
Zagrebu, 27. prosinca, a potom je cijepljenje, uz pristanak, nastavljeno. Uoči zimskih blagdana, 23. prosinca, ponovno su uvedene propusnice za kretanje među županijama pa su nam se građani prituživali jer nisu mogli posjećivati članove obitelji u drugoj županiji, primjerice dijete koje živi s drugim roditeljem. No propusnice su ukinute već 30. prosinca, dan nakon katastrofalnog potresa koji je do kraja 2020. preuzeo gotovu svu pažnju, kako većine institucija, tako i građana. Epidemija bolesti COVID 19 time je, barem na kratko, pala u drugi plan.
Među kasnije podnesenim prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i
zakonima četiri Odluke Stožera CZRH, među kojima i Odluke o privremenoj zabrani i ograničavanju
prelaska preko graničnih prijelaza Republike Hrvatske, Ustavni sud je Rješenjem U-II-5920-2020 i dr.
od 3. veljače 2021. većinom glasova odlučio da ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari,
no ponovno uz tri izdvojena mišljenja.
Epidemiološka mjera izolacije osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacija
Nova epidemiološka mjera „izolacija osoba u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru –
samoizolacija“ uvedena je u ZoZPB u travnju, i to kao posebna (čl. 12., 20., 21. i 22.) i sigurnosna
mjera (čl. 47.), no bez definicija i razgraničenja ovih pojmova.
Kada se radi o posebnoj mjeri, čl. 21. ZoZPZB-a propisuje da se iznimno može odrediti kada za to
postoje odgovarajući uvjeti, prema epidemiološkoj ocjeni HZJZ-a, županijskog ZJZ-a ili procjeni doktora medicine specijalista epidemiologije ili drugih specijalnosti, osobama za koje se utvrdi da su oboljele, za koje se posumnja da boluju od COVID 19 ili zdravim osobama koje su bile u kontaktu s oboljelima te onima koji dolaze iz bolešću zahvaćenog područja. Prema podatcima Vlade, do 15. siječnja izrečena je u 223.097 slučaja, s tim da se u početku epidemije određivala u trajanju od 14 dana, dok je kasnije skraćena na 10, i to izolacija sredinom rujna, a samoizolacija krajem listopada.
Kada se radi o sigurnosnoj mjeri, čl. 47. ZoZPZB-a određuje da ju ministar zdravstva može narediti
na prijedlog HZJZ-a, pa je on 15. ožujka donio Odluku o posebnoj sigurnosnoj mjeri izolacije u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru (samoizolacija), koja se naređivala svim osobama koje ulaze u RH iz određenih država, što se mijenjalo i dopunjavalo sedam puta, tako što je ovisno o epidemiološkoj slici, mijenjan popis država. U zadnjoj izmjeni i dopuni, od 27. svibnja, određeno je da se ova mjera naređuje osobama za koje se temeljem epidemiološkog izvida i/ili ankete procjeni da su bile u kontaktu s potvrđenim slučajem bolesti COVID 19.
Najviše problema i nejasnoća, ali i pravne nesigurnosti, izazvala je primjena „epidemiološke mjere
izolacije u vlastitom domu ili drugom odgovarajućem prostoru – samoizolacije“, koja se oboljelima
određivala kao izolacija, a njihovim kontaktima kao samoizolacija. Prve smo pritužbe zaprimili već u
ožujku, nakon čega se ova mjera sve češće izriče, pa raste i broj pritužbi. Naime, građani nisu bili
adekvatno informirani o određivanju i duljini trajanja, o njoj nisu zaprimali rješenje ni potvrdu, a neki
su ostali u evidenciji osoba u samoizolaciji/izolaciji i nakon što im je istekla pa su dovedeni u neugodan položaj i moguće počinjenje prekršaja.
Državljanima RH zaposlenima u Sloveniji bi
pri svakom povratku na graničnom prijelazu ponovno bila određena mjera samoizolacije, tako da u Hrvatskoj nisu smjeli napustiti svoj dom, dok su se u Sloveniji mogli slobodno kretati.
Bilo je i nekoliko pritužbi prekograničnih radnika, hrvatskih državljana zaposlenih u Sloveniji kojima bi pri svakom prelasku granice ponovo bila određena mjera samoizolacije na graničnom prijelazu pa u RH nisu smjeli napustiti svoj dom, dok su se u Sloveniji mogli slobodno kretati. Pritužbe na određivanje izolacije i samoizolacije kontinuirano su pristizale do kraja studenoga, kada se zbog vrlo loše situacije i porasta broja oboljelih uvode nova ograničenja. Epidemiolozi HZJZ-a i županijskih zavoda više nisu stizali obavještavati sve građane o izolaciji i/ili samoizolaciji, a do izražaja sve više dolazi i njeno nepoštivanje. Zbog toga su u županijskim zavodima tijekom prosinca osnovani pozivni centri za praćenje kontakata, a HZJZ je s Medicinskim fakultetom u Zagrebu u studenom osnovao pozivni centar s volonterima studentima medicine. Unatoč zakonskim izmjenama, brojnim preporukama i uputama HZJZ-a, pritužbe i dalje ukazuju kako primjena mjere izolacije/samoizolacije nije sasvim razjašnjena ni početkom 2021. Građani su se najčešće prituživali da nisu dobili rješenje ni potvrdu pa se nisu mogli žaliti. DIRH je to u očitovanju potvrdio, budući da kao drugostupanjsko tijelo postupa samo po žalbama izjavljenima protiv rješenja sanitarne inspekcije DIRH-a (čl. 68. i 69. ZoZPZB-a), ali ne i kada je mjeru dao epidemiolog (čl. 21.ZoZPZB-a), što je u pritužbama bilo najčešće. Ova je mjera bila i predmet ustavnih tužbi pa je Ustavni sud u Rješenju U-I-1372/2020 i dr. iz rujna 2020. zaključio da je zbog hitne naravi sprječavanja širenja COVID-a, prihvatljivo izreći usmeno rješenje. Ipak, u dva izdvojena mišljenja, ustavni suci smatraju da se osobama u samoizolaciji time povređuje pravo na žalbu iz čl. 18. Ustava.
Prema očitovanju DIRH-a, granični sanitarni inspektori su od početka veljače na graničnim prijelazima donosili i uručivali rješenja kojima su sve osobe koje dolaze iz zahvaćenih područja stavljali pod zdravstveni nadzor, a od 1. veljače do 14. ožujka doneseno je 11.963 rješenja za mjere stavljanja pod zdravstveni nadzor i kućnu karantenu, protiv kojih se mogla izjaviti žalba. Ipak, primjer takvog rješenja ili žalbe nam nije poznat.
Unatoč zakonskim izmjenama, brojnim
preporukama i uputama HZJZ-a,
pritužbe i dalje ukazuju kako primjena
mjere izolacije/samoizolacije nije
sasvim razjašnjena ni početkom 2021.
Međutim, nakon 15. ožujka, kada je na snagu stupila Odluka ministra zdravstva o posebnoj sigurnosnoj mjeri izolacije u vlastitom domu (samoizolacija) osobama koje ulaze u RH, sanitarni inspektori više nisu donosili i uručivali rješenja, nego je granični policijski službenik svakom putniku na graničnom prijelazu uručio letak s uputama o ponašanju nakon ulaska u RH, s podsjećanjem na obvezu poštovanja Odluke ministra zdravstva te je pritom unio podatke o početku i završetku samoizolacije, također i prekograničnim radnicima.
DIRH je u početku navodio da je ovu mjeru nakon 14. ožujka određivala granična policija, iako je MUP imao ovlast samo pružati pomoć sanitarnim inspektorima u provedbi nadzora. Ovakva se praksa nastavila do kraja godine pa smo u više navrata upozoravali i DIRH i MUP da granična policija
nije nadležna za određivanje mjere samoizolacije prema ZoZPBB-u te da se unatoč prihvatljivosti
izricanja mjere usmenim rješenjem treba jasno znati tko određuje samoizolaciju putnicima koji
prelaze granicu, kao i prekograničnim radnicima. Izmjenama ZoZPZB-a iz prosinca nadzor nad
provedbom sigurnosnih mjera iz čl. 47. st. 2. obavljaju i policijski službenici, inspektori Ravnateljstva
CZ, svi inspektori DIRH-a te inspektori drugih TDU, no u obavljanju sanitarno-inspekcijskog nadzora
na granici i dalje su nadležni jedino granični sanitarni inspektori, što se u praksi ne primjenjuje.
Utjecaj epidemije bolesti COVID 19 na slobodu javnog okupljanja
S obzirom da je 19. ožujka donesena Odluka o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada
u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja, a 21. ožujka Odluka o
mjeri strogog ograničavanja zadržavanja na ulicama i drugim javnim mjestima, otkazani su brojni
kulturni, vjerski i politički događaji, a društvena okupljanja su bila ili zabranjena ili je bio ograničen
broj ljudi koji im je mogao prisustvovati. Građanske inicijative i organizacije okrenule su se novim
načinima komuniciranja i izražavanja pa je organizacija javnih okupljanja koordinirana putem
društvenih mreža i mobilnih aplikacija, a većina se prosvjednih aktivnosti preselila na internet.
Primjerice, u Zagrebu su tijekom travnja organizirani “balkonski prosvjedi” gdje su građani
zviždaljkama te lupanjem loncima i poklopcima pokazali nezadovoljstvo vođenjem Grada nakon potresa. No, samoorganiziranje nije bilo isključivo protestno, već su građani u trenucima straha i neizvjesnosti pokretali i akcije podrške i pomoći te su pljeskanjem i ovacijama na balkonima i prozorima slali poruke ohrabrenja zdravstvenim djelatnicima.
Iako su ograničenja prava na javno okupljanje dopuštena, između ostalog i radi zaštite javnog zdravlja, ona moraju biti nužna i propisana zakonom, a njihov opseg i primjena moraju biti razmjerni tom cilju. Osim toga, odredbe moraju biti precizne jer bi se u suprotnom mogle različito tumačiti, što nosi opasnost od zadiranja u pravo na javno okupljanje. Suprotno tome, u Odluci o mjeri strogog ograničavanja zadržavanja na ulicama i drugim javnim mjestima uvedeno je strogo ograničenje zadržavanja na javnim mjestima na kojima bi se mogao okupiti „veći broj osoba”, ne pojašnjavajući što se pod time podrazumijeva.
Osim toga, nakon što je 20. studenog donijeta Odluka o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se
ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID-19 putem okupljanja, pred Ustavnim sudom je podnesen prijedlog za
pokretanje postupka za ocjenu njene suglasnosti s Ustavom i zakonom, ali Ustavni sud je Odlukom
broj U-II-5920-2020 i dr. iz veljače 2021. ponovno većinom glasova, uz tri izdvojena mišljenja, odbacio prijedlog, navodeći da je predmetna Odluka bila na snazi od 28. studenoga do 21. prosinca 2020. te budući više nije na snazi, ne postoje pretpostavke za odlučivanje o biti stvari.
Odluke Stožera CZRH o ograničenju broja sudionika na javnim okupljanjima na otvorenom ili u
zatvorenom prostoru mijenjane su više od 20 puta, a HZJZ je istovremeno donosio upute i preporuke za sprječavanje zaraze u kojima se navodio različit maksimalan broj sudionika određenog događaja. Česte izmjene i nejasne mjere i preporuke, između ostaloga, dovele su do rasta nezadovoljstva i straha te je do izražaja došlo već narušeno povjerenje u institucije, posebice Stožer CZRH. Stoga je početkom rujna, a zatim ponovno u studenom, održano više prosvjeda, radi mjera koje se odnose na ograničavanje društvenih okupljanja, održavanje fizičkog razmaka te obvezu nošenja maski. Tim povodom smo zaprimili više pritužbi građana koji su izražavali zabrinutost radi odobravanja i održavanja manifestacija i prosvjeda u vrijeme epidemije, temeljem kojih su pokrenuti ispitni postupci.
Primjerice, u pritužbi na održavanje „Festivala slobode“ početkom rujna u Zagrebu, koji je prijavljen
kao javni prosvjed sukladno Zakonu o javnom okupljanju, istaknuto je kako su prekršene mjere o
fizičkom distanciranju te ograničenju broja sudionika. Prema očitovanju Stožera CZRH, inspekcijskim nadzorom Područnog ureda CZ Zagreb utvrđeno je da je bilo manje od 1.000 prosvjednika, a
nepoštivanje mjera nije utvrđeno. Međutim, iako se ograničenje od 1.000 osoba na otvorenom
prostoru u vrijeme održavanja ovog prosvjeda odnosilo na profesionalne umjetničke izvedbe,
kulturne programe i manifestacije, a ne na javna događanja i okupljanja za koje je bilo propisano
ograničenje od 500 osoba na otvorenom prostoru, Ravnateljstvo CZ je navelo kako je Služba za
inspekcijske poslove tretirala javni prosvjed kao vrstu manifestacije, s obzirom da je na istom
okupljanju nastupao poznati glazbenik koji je kao DJ puštao glazbu, što je privuklo veliki broj građana
koji su prolazili trgom. Također, budući da granice područja na kojima se prosvjed održavao nisu bile određene, a toga je dana fluktuacija ljudi bila velika, navode kako evidenciju prisutnih građana organizator nije mogao voditi niti imaju podatke je li se netko od sudionika na okupljanju zarazio.
Za održavanja prosvjeda na središnjem
zagrebačkom trgu bilo je propisano ograničenje do 500 osoba za javna događanja i okupljanja na
otvorenome. No, Služba za inspekcijske poslove tretirala je ovaj prosvjed kao vrstu manifestacije, za što je propisano ograničenje do 1.000 osoba, jer je
na njemu poznati glazbenik kao DJ puštao glazbu.
Pritužbu smo zaprimili i zbog okupljanja radi obilježavanja blagdana i neradnih dana sukladno Zakonu o blagdanima, spomendanima i neradnim danima. Naime, od 25. listopada na snazi je bila Odluka o nužnim epidemiološkim mjerama kojima se ograničavaju okupljanja i uvode druge nužne epidemiološke mjere i preporuke radi sprječavanja prijenosa bolesti COVID 19 putem okupljanja, da bi 9. studenoga Stožer CZRH donio Odluku o izmjeni i dopunama iste, kojom je do 30. studenoga uvedeno izuzeće ograničenja broja osoba koje mogu prisustvovati nekom događaju, kako bi se mogao obilježiti 18. studeni, Dan sjećanja na žrtve Domovinskog rata i Dan sjećanja na žrtvu Vukovara i Škabrnje. Time je ponovo otvoreno pitanje (epidemioloških) kriterija za propisivanje iznimaka od ograničenja, a time i pravne sigurnosti, čime je povjerenje građana dodatno narušeno.
O tome govori i istraživanje Fakulteta političkih znanosti, u kojem se navodi kako je visoko povjerenje
javnosti, koja je prvih mjeseci mjere ocjenjivala pravovremenima, primjerenima i uspješnima, vjerojatno potaknulo građane da ih poštuju, iako su bile restriktivne i suspendirale njihove slobode te gotovo preko noći promijenile životne navike. No, kasnija percepcija javnosti da su motivirane političkim, umjesto stručnim argumentima, navodi se u istraživanju, dovela je do pada povjerenja u Stožer, a time i u nužnost pridržavanja mjera prevencije.
Nadalje, problematičnim se pokazalo i provođenje inspekcijskog nadzora nad odlukama Stožera CZRH koja se odnose na javna okupljanja, kao i sankcioniranje organizatora javnog okupljanja ukoliko je fizička osoba. Iako se, i u odlukama Stožera i u čl. 72.a ZZoPZB, za nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera te za kontrolu provedbe odluka i pridržavanja preporuka i uputa određuju inspektori DIRH-a, u svom očitovanju DIRH je izričito naveo kako inspekcije nisu nadležne za sankcioniranje sudionika i/ili organizatora. Stoga organizator prosvjeda u studenom, na kojem se okupilo oko 300 građana, među kojima većina nije nosila maske niti su držali propisanu distancu, nije mogao odgovarati ni prema ZoSCZ-u niti ZoZPZB-u, jer nije predviđena sankcija. Također, prekršajne odredbe ZoZPZB-a ne mogu se primijeniti na osobe koje ne poštuju mjere Stožera CZRH, jer izričito sankcioniraju fizičke osobe samo za povredu samoizolacije i karantene, nenošenje maske ili za organizaciju privatnog okupljanja. Organizator će eventualno odgovarati za prekršaj radi nepoduzimanja mjera radi osiguranja reda i mira, sukladno Zakonu o javnom okupljanju.
Iako je epidemija uvelike utjecala na slobodu javnog okupljanja, kao i način njenog izražavanja,
alternativni oblici prosvjeda ipak su omogućili građanima uživanje ovog prava, što je doprinijelo
opravdanju privremenih ograničenja ili njihove zabrane. Međutim, što je dugotrajnije takvo ograničenje, značaj prava na javno okupljanje se smanjuje. Stoga postoji opasnost da građani bez pristupa internetu ili nedovoljno informatički pismeni neće moći pristupiti alternativnim oblicima prosvjeda prilikom dugotrajnijih ograničenja prava na javno okupljanje, te će takve slučajeve biti izrazito teško opravdati.
Izbori za Hrvatski sabor
Epidemija je uvelike utjecala i na provedbu parlamentarnih izbora u srpnju. Iako su epidemiološke
mjere donekle otežale odvijanje predizborne kampanje, osobito je bilo zabrinjavajuće ograničenje
političkih prava sadržano u Tehničkoj uputi DIP-a „Glasanje na dan izbora i osiguranje zaštite svih
sudionika na biračkim mjestima“, kojom je biračima s dijagnosticiranim COVID 19, radi zaštite javnog
zdravlja, uskraćeno biračko pravo zajamčeno čl. 45. Ustava i temeljem čega smo zaprimili više
pritužbi. Naime, onemogućen im je pristup biračkom mjestu, a istovremeno nisu mogli glasovati ni
izvan njega. Slijedom toga, a temeljem zahtjeva za nadzor zakonitosti i ustavnosti, Ustavni sud je u
Odluci U-VII-2980/2020 od 3. srpnja 2020. naveo da građanima kojima je dijagnosticirana zarazna
bolest, pripada pravo zahtijevati ostvarivanje biračkog prava, prema pravilima o glasovanju izvan
biračkog mjesta koja su prilagođena prirodi potencijalne ugroze od zaraze i usklađena sa zahtjevima
zdravstvene sigurnosti i zaštite ostalih sudionika u izbornom procesu. Sukladno tome, DIP je
izmijenio Tehničku uputu te je oboljelima omogućeno ostvarivanje biračkog prava, na način da je
birački listić ispunila osoba koju je birač ovlastio i predala ga članovima biračkog odbora.
Preporuke:
4. Stožeru CZRH i ministru zdravstva, da epidemiološke mjere određuju dosljedno i bez diskriminacije te da o tome pravovremeno obavještavaju građane;
5. Ministarstvu unutarnjih poslova, Državnom inspektoratu te drugim TDU čije inspekcijske službe nadziru provedbu epidemioloških mjera, da inspekcijske nadzore obavljaju dosljedno i bez diskriminacije.
Više o utjecaju epidemije na ljudska prava i jednakost tijekom prošle godine možete pronaći i u ovim poglavljima iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2020:
Diskriminacija u području zdravlja
Diskriminacija u području rada i zapošljavanja
Diskriminacija temeljem imovnog stanja
Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2020. pronađite ovdje.
