* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2021., koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2022. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. Više o utjecaju epidemije doznajte u našem posebnom izvješću „Utjecaj epidemije COVID-19 na ljudska prava i jednakost – preporuke za jačanje otpornosti na buduće krize“, koje smo Hrvatskom saboru predali u svibnju 2022.

2021. su, kao drugu godinu pandemije, obilježile brze i intenzivne promjene, kako samog virusa tako i mjera suzbijanja epidemije. Početkom godine pojavilo se dugo iščekivano cjepivo, no ubrzo ga nije bilo dovoljno za sve zainteresirane.

U pritužbama je bilo vidljivo nepovjerenje i strah od nuspojava cjepiva, a krajem godine se pojavom omikron soja smanjila učinkovitost zaštite. Osim cijepljenja, prijepore su nastavile izazivati mjere suzbijanja epidemije, posebno uvođenje tzv. COVID potvrda, čije je posjedovanje, uz mogućnost drugih dokaza testiranja/cijepljenja/preboljenja, bilo potrebno za ostvarenje cijelog niza prava, posebno nakon što su u studenom uvedene za pristup svim javnopravnim tijelima.

 

Epidemija je tako i u 2021. godini imala izuzetno velik učinak na svakodnevni život svih građana i na uživanje ljudskih prava, ponajviše onih najranjivijih, stoga smo na (potencijalne) ugroze ljudskih prava, sloboda i jednakosti reagirali upućivanjem preporuka Vladi RH i ostalim nadležnim tijelima kao i podizanjem svijesti o ljudskim pravima u ovom kontekstu.

U studenom 2021. godine objavili smo Pravnu analizu – Nove mjere suzbijanja epidemije COVID-19: I zaštita i ograničavanje prava. Pri tome, važno je prepoznati kako zaštita ljudskih prava u slučaju epidemije uključuje i ograničenja, koja moraju biti u skladu s Ustavom i međunarodnim pravnim okvirom.

Kako su se posljedice epidemije osjetile u gotovo svim područjima života, detaljniji pregled izazova s kojim su se građani susretali nalazi se u dijelovima ovog Izvješća koja se odnose ili na ostvarivanje pojedinih ljudskih prava ili područje diskriminacije ili u odnosu na pojedine ranjive skupine.

 

Upravljanje epidemijom

Obveza država koja proizlazi iz međunarodnih i regionalnih dokumenata za zaštitu ljudskih prava je zaštititi život i zdravlje građana. U isto vrijeme, sve mjere kojima se ograničavaju ljudska prava islobode moraju biti razmjerne (proporcionalne), odnosno imati legitiman cilj, biti nužne i primjerene za postizanje toga cilja i sagledane s obzirom na učinak koji mogu imati na različite grupe i pojedince u društvu, kao i biti vremenski ograničene na ispunjavanje cilja.

Pritom, RH se za upravljanje krizom opredijelila za model koji je izabrala i većina drugih zemalja, a to je donošenje mjera u okviru postojećih zakona, bez proglašavanja izvanrednog stanja. Budući da su sva pitanja povezana s epidemijom bila regulirana temeljem postojećih zakona – Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (ZoZPZB) i Zakona o sustavu civilne zaštite (ZoSCZ), ograničenja ljudskih prava i sloboda temeljila su se na članku 16. Ustava.

Kao i ranije, to je izazivalo kritike i rasprave u smjeru potrebe primjene čl. 17. Ustava, odnosno ograničenja pojedinih prava i sloboda temeljem odluka donesenih dvotrećinskom većinom zastupnika Hrvatskog sabora, no o ovoj dilemi se Ustavni sud očitovao još 2020. godine. Tada je, uz pet izdvojenih mišljenja, ocijenio kako Ustav ne nalaže Hrvatskom saboru da zakone i odluke/mjere kojima se ograničavaju temeljna ljudska prava i slobode donosi isključivo temeljem čl. 17. Ustava, odnosno kako je odluka o primjeni članka 16. ili 17. u isključivoj domeni HS.

Pritom, iako izdvojena mišljenja nemaju pravnu snagu, važan su doprinos pravnoj raspravi o ograničenjima ljudskih prava. Prema ZoSCZ, Stožer civilne zaštite RH (SCZ RH) donosi odluke i upute koje provode svi stožeri civilne zaštite JLP(R)S, a može donositi odluke i za pojedine dijelove RH, ovisno o epidemiološkoj slici i na prijedloge županijskih stožera. U 2021. godini SCZ RH je donio sveukupno 211 odluka i njihovih izmjena. One su često bile popraćene otporom građana i propitivanjem njihove svrsishodnosti, učinkovitosti, a poneke i ustavnosti, pa je tako i tijekom 2021. godine Ustavni sud razmatrao prijedloge za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odluka Stožera, kao i izmjena ZoSCZ-a i ZoZPZB-a.

Najznačajnija zakonodavna izmjena bila je izmjena ZoZPZB-a iz prosinca, nakon odluke o uvođenju tzv. COVID potvrda u sva javnopravna tijela. Izmjenama ZoZPZB-a uvedena je sigurnosna mjera obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore, propisana je obveza odgovornim osobama u javnopravnim tijelima da osiguraju provedbu ove sigurnosne mjere i njihova prekršajna odgovornost ako to ne učine, kao i ovlasti sanitarnih inspektora DIRH-a u provođenju ove mjere.

Tom prilikom upozorili smo na različitu lista adresata na koje se ZoZPZB odnosi i koji su obvezni osigurati provođenje mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti u odnosu na obveznike prema tada važećim odlukama Stožera, a predložili smo i jasno javno komunicirati na koje se točno adresate koje obveze odnose.

Krajem godine dvije inicijative pokrenule su inicijativu za prikupljanje potpisa za organizaciju referenduma, s ciljem ukidanja COVID potvrda i promjene u načinu upravljanju epidemijom, odnosno donošenje odluka u Saboru dvotrećinskom većinom, umjesto od strane SCZ. Inicijativa je uspjela prikupiti dovoljan broj potpisa za odluku Hrvatskog sabora o raspisivanju referenduma, no prema najavama, moguće je da će Hrvatski sabor zatražiti od Ustavnog suda ocjenu jesu li predložena referendumska pitanja u skladu s Ustavom, no konačna odluka o tome nije poznata u trenutku pisanja ovog Izvješća.

Vezano uz ocjenu ustavnosti referendumskih pitanja, prilikom rasprava o prijedlogu novog Zakona o referendumu isticali smo kako bi bilo korisno razmotriti i eventualnu izmjenu Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, kako bi se omogućilo da Ustavni sud ocjeni ustavnost referendumskog pitanja prije, a ne nakon prikupljanja potpisa. Time bi se, u slučaju utvrđenja da je referendumsko pitanje neustavno, izbjeglo bespotrebno trošenje sredstava inicijatora te smanjila polarizacija u društvu.

 

COVID potvrde – pritužbe građana i odluka Ustavnog suda

U 2021. godini na razini EU uveden je mehanizam digitalne potvrde EU-a o COVID-u, tzv. COVID potvrda, kao način ostvarivanja slobode kretanja među državama članicama bez dodatnih ograničenja poput karantene, a pravo na nju ostvarivali su građani koji su u određenom roku cijepljeni ili su preboljeli ili su imali negativan test.

Prema ovom modelu, u RH je od listopada uvedena posebna sigurnosna mjera obveznog predočavanja COVID potvrde ili drugog odgovarajućeg dokaza za sve zaposlenike u sustavu zdravstvene i socijalne skrbi te za dio pacijenata, dok je u studenom proširena na čitav javni i državni sektor. Cilj ovih mjera bio je sprečavanje daljnjeg rasta oboljelih i umrlih, kao i preopterećenosti zdravstvenog sustava, s obzirom da je tijekom jeseni bilježen sve veći broj oboljelih kojima je bila potrebna bolnička skrb.

Uvođenje COVID potvrda izazvalo je novi val pritužbi građana, s obzirom da je njezino posjedovanje bio uvjet za ostvarenje temeljnih ljudskih prava – primjerice prava na zdravstvenu zaštitu, koja se ostvaruje i kroz specijalističke preglede, te na ostvarenje cijelog niza prava koje građani mogu ostvariti samo fizičkim dolaskom u prostorije tijela i institucija obuhvaćenih uporabom COVID potvrda, kao i prava na rad zaposlenika u ovim sustavima. Neki su, odbijajući se testirati, a bez cijeljenja ili ranijeg preboljena, dobili i otkaze ugovora o radu.

 „Moja 84 godina stara ujna živi sama u drugom gradu , ja ne mogu sada napustiti na pardana mjesto gdje boravim da joj pomognem. Problem je nastao jer ona nije cijepljena, uglavnom zbog straha od nuspojava.

Problem je plaćanje računa, ne može ući ni u Poštu ni u FINU. Nije u stanju tražiti mjesta testiranja ili cijepljenja, a i toliko su redovi da je jedno i drugo neizvedivo za nju u ovom momentu. 

Može doći do banke, ali plaćati račune preko banke značilo bi samo na  proviziju potrošila 200-300 kuna. Što nije mala svota za umirovljenika. Ako uzme taksi i traži gdje se može cijepiti ili testirati i to će platiti oko te svote ili više. Zdravlje joj je i ovako ugroženo, ograničenjem kretanja i pristupa medicinskim uslugama, a da ne govorim o koroni i gripi.“

Povodom ovih mjera i njihovih mogućih učinaka u Pravnoj analizi smo i istaknuli kako je pravo na život i zdravstvenu zaštitu zajamčeno Ustavom RH, dok Zakon o zdravstvenoj zaštiti svakoj osobi omogućuje ostvarenje najviše moguće razine zdravlja uz obvezu brige o vlastitom zdravlju i neugrožavanje zdravlja drugih. U situaciji proglašene epidemije zarazne bolesti, osobna odgovornost pojedinca čak je i veća, jer je to nužno za sprječavanje širenja zaraze u zajednici te je potrebna pojačana društvena odgovornost koja počiva na principu solidarnosti.

Pritom, uvođenje posebnih sigurnosnih mjera ne smije štetiti ostvarenju prava građana, primjerice na zdravstvenu zaštitu, niti djelovati odvraćajuće za građane da potraže medicinsku pomoć. Stoga je pozitivno što su navedene odluke omogućile širi, ali i sigurniji pristup zdravstvenoj zaštiti i socijalnoj skrbi nego bi to bilo moguće s isključivo COVID potvrdom, budući da su predviđale i druge odgovarajuće dokaze nepostojanja zaraze virusom.

Oni su se pribavljali u obliku potvrde liječnika primarne zdravstvene zaštite, između ostalog, i temeljem nalaza BAT-a i medicinske dokumentacije, a u području zdravstva pristup je bio omogućen i osobama koje nemaju odgovarajuće dokaze, ali bi odgađanje pružanja zdravstvenih usluga narušilo zdravlje. Gradiranjem ovih uvjeta nastojalo se voditi računa o razmjernosti ovog ograničenja u zaštiti zdravlja najugroženijih članova društva i sprječavanja širenja bolesti.

Građani su u pritužbama vezanima uz COVID potvrde propitivali i jesu li diskriminirani. U kontekstu ocjene povrede prava na jednakost važno je prepoznati kako se obveza posjedovanja COVID potvrde u javnosti nerijetko neosnovano poistovjećuje s obvezom cijepljenja, za što nema uporišta u zakonu niti odlukama Stožera budući da je cijepljenje tek jedan od tri načina dobivanja COVID potvrde, a obvezna imunizacija protiv bolesti COVID-19 nije uvedena.

Dodatno, budući da osobe koje ne ispunjavaju uvjete za izdavanje COVID potvrde ne predstavljaju homogenu skupinu, nije moguće generalizirati prilikom utvrđivanja jesu li diskriminirane. Različite situacije potrebno je pomnije analizirati s pravne strane, uzimajući u obzir o kojem području života i kojoj diskriminacijskoj osnovi je riječ. Zbog mogućih diskriminatornih učinaka u određenim situacijama upozorili smo kako je potrebno osigurati fizički i financijski dostupno testiranje osobama koje iz zdravstvenih razloga ne mogu primiti cjepivo i osobama lošijeg imovnog stanja.

„Na primjeru mog supruga koji se ne može cijepiti zbog mogućih nuspojava sa njegovim zdravstvenim stanjem za koje nitko ne preuzima odgovornost, covid potvrda je moguća samoda se dva puta tjedno testira o vlastitom trošku. Suprug nije zaposlen u javnom i državnom sektoru, ali zbog prirode svog posla svakodnevno ulazi u poštu i policiju i slično, direktno mu je ugroženo pravo na rad i osnovna egzistencija jer trošak testiranja treba sam snositi.“

Iako nije riječ o diskriminaciji temeljem ZSD-a, pritužbe pokazuju da je dio građana trpio posljedice neujednačenih kriterija po kojima se u ranijoj fazi epidemije bolest dijagnosticirala ili im je određivana mjera samoizolacije (poput potvrđivanja bolesti temeljem BAT testa ili temeljem kontakta s oboljelim članom obitelji), zbog čega, iako su bolest preboljeli, nisu ispunjavali uvjete za COVID potvrdu, o čemu više pišemo u poglavlju o pravu na zdravlje.

COVID potvrde bile su i predmet razmatranja Ustavnog suda, koji je u prosincu odlučivao o ustavnosti mjera obveznog testiranja na virus SARS-CoV-2 svih zaposlenika u zdravstvu i socijalnoj skrbi (U-II5417/2021 i dr.), kao i obveznog testiranja pacijenata prilikom prijema u zdravstvenim ustanovama, trgovačkim društvima koja obavljaju zdravstvenu djelatnost i kod privatnih zdravstvenih radnika koji primaju pacijente (U-II-5571/2021 i dr.).

Predlagatelji su smatrali da je nametanjem obveze testiranja došlo do diskriminacije necijepljenih osoba jer se nisu trebale testirati sve osobe, nego samo necijepljene, zatim do ograničenja prava na rad i povrede prava na zaštitu osobnih podataka, ograničenja prava na zdravstvenu zaštitu te da se osporenim odlukama nameće opća obveza cijepljenja. No, Ustavni je sud ocijenio da mjere doprinose ostvarenju legitimnog cilja jer smanjuju prijenos zaraze zaposlenih i pacijenata, odnosno korisnika socijalne skrbi na minimum, ali i da su nužne za sprečavanje unosa virusa u ove sustave.

Nadalje, iako nije obuhvaćeno izvještajnim razdobljem, početkom 2022. godine Ustavni je sud odlukom i rješenjem U-II-7149/2021 i dr. djelomično odbio zahtjev 35 zastupnika Hrvatskog sabora i prijedloge nekolicine fizičkih i pravnih osoba iz 2021. godine, koji su smatrali da sigurnosne mjere iz Odluke o uvođenju COVID potvrda u javni i državni sektor, moraju biti donesene u parlamentarnoj proceduri, odnosno u skladu s člankom 17. Ustava te da o ovim pitanjima Ustavni sud treba raspravljati na sjednici otvorenoj za javnost.

Ustavni je sud smatrao kako podnositelji zahtjeva i predlagatelji zapravo traže preispitivanje stajališta o nužnosti “aktiviranja” članka 17. Ustava u okolnostima epidemije, a kako za to nema uvjeta s obzirom da nisu naveli nove okolnosti i razloge zbog kojih bi Ustavni sud trebao preispitati svoja ranija stajališta. Ustavni je sud stava kako razmatrane odluke nesporno ispunjavaju uvjete zakonitosti i legitimnosti cilja, kao i da su prikladne, nužne i razmjerne cilju koji se želi postići, a ujedno ne predstavljaju prekomjeran teret za njezine adresate. No istom je odlukom ukinuo iznimku iz osporavane Odluke, kojom se visokim učilištima ostavljala sloboda da sami odlučuju o njenoj primjeni.

 

Informiranost građana i prevencija bolesti COVID-19

Među odlukama koje su izazvale najviše nezadovoljstva građana zasigurno je ona o proširenju uporabe COVID potvrda na čitavi javni i državni sektor, kako zbog značajnog ograničenja prava, tako i zbog nedostatka informacija o njenom provođenju.

Naime, od objave ove Odluke do početka njene primjene prošlo je tek nekoliko dana, zbog čega smo se obratili Vladi i Stožeru, uz preporuku da se Odluka žurno objavi i daju potpune i jasne upute o tome kako je provoditi. To nije ostavilo dovoljno vremena za pripremu, s obzirom da su te informacije bile potrebne građanima čiji je cijeli niz prava ovisio o fizičkom dolasku na ova mjesta, kao i tijelima i ustanovama koji su Odluku morali provoditi i njihovim zaposlenicima koji su ju morali poštivati.

Na nedostatak informacija ukazao je i Ustavni sud, kada je razmatrajući ustavnost ZoZPZB-a i ZoSCZ-a (U-I-5781/2021 i dr.) istaknuo kako se u uvjetima pandemije od donositelja mjera očekuje da mjere ubuduće sadrže obrazloženje na temelju kojeg će njihovi adresati, kao i javnost, biti upoznati s razlozima donošenja pojedine mjere, odnosno biti razvidno da je poštovano ustavno načelo razmjernosti.

Uvođenje COVID potvrda još je jednom pokazalo koliko je građanima nužno osigurati pravovremene informacije o cilju mjere, njezinom načinu provedbe, mogućim izuzetcima od primjene i posljedicama nepostupanja po mjeri, kako za zaposlenike, tako i za građane koji dolaze u ove sustave, što je u ovom slučaju izostalo. Uz nepravovremeno dostupne informacije i izostanak obrazloženja, zamjerke građana na upravljanje epidemijom proizlazile su i iz percepcije nelogičnosti pojedinih mjera, s obzirom da javnosti nisu bili poznati kriteriji za njihovo uvođenje ili ukidanje, niti je bio pojašnjen njihov epidemiološki učinak. Samim time javila se sumnja u njihovu opravdanost i učinkovitost kojoj su dodatno doprinosile kritike epidemiologa, ali i nekonzistentne i ponekad oprečne informacije članova Stožera.

Ostvarenju cilja veće procijepljenosti vjerojatno je mogla pomoći precizno planirana, ciljana i diverzificirana promocija cijepljenja, pripremljena na osnovu istraživanja glavnih razloga zbog kojih se građani ne odlučuju cijepiti. Također, trebala je biti usmjerena na kanale koje prate oni kojima je potreban dodatan poticaj na cijepljenje i sadržavati jasne i vjerodostojne informacije o prednostima i rizicima cijepljenja, kako bi građani imali priliku donijeti informiranu odluku u svom zdravlju. Pri tome je otporima cijepljenju pomoglo i širenje lažnih vijesti i netočnih informacija, koje je kao rizik u borbi protiv epidemije prepoznala i EK.

No, uz informiranje građana, nužno je bilo i pravovremeno osigurati tehničke preduvjete za realizaciju prava ili usluga. U suprotnom će se i dalje događati da čak i kada je odaziv građana odgovarajući, kakav je primjerice bio odaziv na cijepljenje nakon najave uvođenja COVID potvrda, provedba zastane zbog organizacijskih razloga. U konkretnom su slučaju zbog toga tijekom jednog perioda građani imali pristup cjepivu tek nakon dugog čekanja, koje je katkad podrazumijevalo stajanje vani na hladnoći, ponekad i na kiši.


Utjecaj epidemije na ljudska prava i jednakost opisan je i u velikom dijelu drugih poglavlja Izvješća za 2021.: “Pravo na zdravlje”, “Pravo na rad”, “Diskriminacija pri zapošljavanju i na radu”, “Prava starijih osoba”, “Diskriminacija temeljem dobi”, “Socijalna skrb: Siromaštvo i ljudska prava”, „Pravo na adekvatno stanovanje“, „Diskriminacija temeljem rasnog ili etničkog podrijetla“, „Diskriminacija temeljem vjere i sloboda vjeroispovijedi“, “Sloboda izražavanja”, „Javno okupljanje“, „Pravo na privatnost i utjecaj umjetne inteligencije na ljudska prava“ i „Zatvorski sustav“.