Odnos institucija prema građanima česta je tema razgovora i anegdota, a različite životne situacije koje ga ilustriraju široko su poznate u javnosti. Neke od njih postale su i dio žargona, kao što su „fali ti jedan papir“, „obilaženje šaltera“ i druge.

To je i pitanje sustava, kako je posložen i kako se pojedinci koji u njemu rade ophode prema građanima, a sve zajedno je i pitanje prava građana – prava na dobro upravljanje.

Što je pravo na dobro upravljanje

Pravo na dobro upravljanje, najjednostavnije rečeno, pravo je svakog građanina da na vrijeme dobije kvalitetnu i učinkovitu javnu uslugu:

• da mu/joj institucije budu dostupne
• da od njih dobije jasnu informaciju i postupanje u rokovima
• da može ostvariti pravo na žalbu ili drugi oblik pravne zaštite
• da ne gubi vrijeme i energiju na administrativne prepreke kao što su prikupljanje velikog broja dokumenata, da mu/joj institucija odgovara, da nema „loptanja“ između institucija, da dobije odgovor/dopis iz kojeg može iščitati odgovor na pitanje
• da se prema njemu/njoj zaposlenici tijela odnose profesionalno i poštujući etičke norme.

Pravo na dobro upravljanje zajamčeno je Ustavom RH te razrađeno Zakonom o općem upravnom postupku, koji propisuje kako se ovo pravo provodi u praksi, kada različita tijela odlučuju o pravima, obvezama ili interesima građana. Dodatno, kod postupanja institucija EU-a i vezano za pravo EU ono je izričito zajamčeno Poveljom o temeljnim pravima EU.

Pravo na dobro upravljanje ključno je za ostvarivanje cijelog niza drugih ljudskih prava i sloboda, jedan je od temelja vladavine prava i osnovni preduvjet za povjerenje u institucije.

O problemima građana s ostvarivanjem ovog prava govore i pritužbe pučkoj pravobraniteljici, o čemu je izvijestila Hrvatski sabor u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2024. godinu. Građani su nam se obraćali i zbog pretjeranog formalizma u odgovorima tijela, zbog čega ostaju uskraćeni za važne informacije o svojim pravima, kao i zbog prebacivanja odgovornosti između institucija. Javljali su nam se i zbog neprofesionalnog postupanja službenika u javnopravnim tijelima, davanja nepotpunih ili krivih informacija, ali i izostanka spremnosti tijela da objektivno i temeljito razmotri pritužbu na postupanje vlastitih službenika.

Pritužbe ukazuju da građani često od tijela kojem su se obratili nisu dobili informaciju da ono nije nadležno za postupanje po njihovom problemu niti uputu kome se trebaju obratiti. Problematične su i situacije u kojima javnopravna tijela građanima uskraćuju određeno pravo i prije nego zaprime zahtjev za njegovo ostvarivanje , već se građanima usmeno priopćava da ga ne mogu ostvariti, čime im se uskraćuje ustavno pravo na žalbu.

Kako bi građani znali zaštititi koja prava imaju i kako ih mogu ostvariti, u nastavku donosimo:

• izdvojene informacije koje bi građanima mogle biti korisne u različitim situacijama kada su im potrebne institucije državne i javne uprave
• informacije o ulozi pučke pravobraniteljice u zaštiti i promociji prava na dobro upravljanje

Korisne informacije o pravu na dobro upravljanje u različitim situacijama

Svi koji žele ostvariti svoje pravo pred tijelima državne uprave, kao što su ministarstva, ili drugim  javnopravnim tijelima, kao što su područni uredi zavoda za socijalni rad, HZZO, Porezna uprava i brojna druga, to čine u upravnom postupku. Upravnim postupkom također se utvrđuju i obveze građana, kao i pravni interesi stranaka u postupku.

Tako se u upravnom postupku odlučuje o, primjerice:

• iznosu mirovine
• iznosu i pravu na zajamčenu minimalnu naknadu, inkluzivni dodatak i druge naknade iz sustava socijalne skrbi
• iznosu i pravu na rodiljnu/roditeljsku naknadu
• povratu poreza ili utvrđenju porezne obveze
• građevinskoj i uporabnoj dozvoli
• brojim drugim životnim potrebama i situacijama

Temelj za zaštitu prava i osnova za druga postupanja javnopravnih tijela jest Zakon o općem upravnom postupku.

Osim upravnih postupaka, ovaj Zakon odnosi se i na:

• svako drugo postupanje tijela koje neposredno utječe na nečija prava, obveze ili pravne interese, a o čemu se ne donosi rješenje u upravnom postupku
• rad javnih službi (vodoopskrbu, distribuciju električne energije i plina i sl.)

Da biste mogli štititi svoja prava, važno je  znati prepoznati kada su ona ugrožena i kako ih zaštititi. Zato u nastavku donosimo nekoliko korisnih informacija koji se odnose na pravo na dobro upravljanje, koje je važno u velikom broju životnih situacija..

Koja opća pravila moraju poštovati institucije u odnosu prema građanima

Zakon o općem upravnom postupku propisuje opća pravila rada institucija, odnosno načela. Iskustvo rada na pritužbama građana pokazuje da je dva načela posebno važno istaknuti. To su:

• Načelo pomoći stranci: nalaže službenim osobama da se pobrinu da neznanje odnosno neukost stranke i drugih osoba ne budu na štetu prava koja im po zakonu pripadaju; također nalaže službenim osobama da, kada tijekom postupka saznaju ili ocijene da stranka ima osnovu za ostvarenje nekog prava, stranku na to upozore, kao i na posljedice njezinih radnji ili propuštanja poduzimanja radnji u postupku
• Načelo učinkovitosti i ekonomičnosti: nalaže što jednostavnije postupanje, bez odgode i uz što manje troškova, ali tako da se utvrde sve činjenice i okolnosti bitne za rješavanje o upravnoj stvari

Životne situacije koje prikazuju nepoštivanje ovih načela su, primjerice, kada se o jednostavnim zahtjevima postupa dugotrajno, ili kada službenik na šalteru u Hrvatskom zavodu za zdravstveno osiguranje ne napomene stranci, koja je odjavljena iz obveznog zdravstvenog osiguranja, da može zatražiti donošenje rješenje, kako bi mogli osporavati odjavu.

Ostala načela koja Zakon propisuje tijelima su:

• Načelo zakonitosti nalaže tijelima da postupaju na temelju zakona i drugih propisa
• Načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa propisuje da tijela mogu ograničiti pravo stranke samo kada je to propisao zakonom, ako je nužno i razmjerno cilju koji se treba postići, da se kod nalaganja obveza stranci prema njoj primjenjuju mjere koje su za nju povoljnije, kao i da su tijela dužna strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom
• Načelo utvrđivanja materijalne istine nalaže da se u postupku utvrđuje pravo stanje stvari, utvrđivanje svih činjenica i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari
• Načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza navodi da službena osoba samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti u postupku i upravnu stvar rješava na temelju utvrđenih činjenica i okolnosti; pri tom, službena osoba slobodnom ocjenom ocjenjuje koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka
• Načelo pristupa podacima i zaštite podataka: nalaže tijelima da strankama omoguće pristup potrebnim podacima, propisanim obrascima, internetskoj stranici javnopravnog tijela i da im pruža druge obavijesti, savjete i stručnu pomoć; također nalaže zaštitu osobnih i tajnih podataka

Prikupljanje dokumentacije

Pritužbe često pokazuju da tijela traže od građana da sami prikupe veliki broj dokumenata pa je tako široko raširena šala „fali ti jedan papir“. Zato je korisno znati da tijela imaju zakonsku obvezu sama prikupiti dokumente koja se nalaze u evidencijama drugih tijela.

Naime, Zakon o općem upravnom postupku propisuje da će službena osoba po službenoj dužnosti pribaviti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi javnopravno tijelo kod kojeg se vodi postupak, odnosno drugo javnopravno tijelo ili sud.

Dakle, ponekad građanin mora sam pribaviti neke dokumente (recimo, potvrdu banke kod predaje zahtjeva za socijalnu naknadu). Ali sve što može, tijelo bi trebalo pribaviti samo od drugih tijela, recimo uvjerenje da se osoba vodi u evidenciji nezaposlenih osoba (pribavlja od HZZ-a), uvjerenje da je osoba umirovljenik (pribavlja od HZMO-a), uvjerenje iz Porezne uprave i slično.

Rokovi

Zakon o općem upravnom postupku propisuje i rokove, koje je važno imati u vidu:

30 dana:

• za rješavanje u skraćenom postupku (npr. kada su činjenice nesporne ili ih tijelo ima u službenim evidencijama) rješenje se donosi odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, a računa se od dana podnošenja urednog zahtjeva

60 dana:

• za donošenje i dostavu rješenja u slučajevima kad se vodi ispitni postupak na zahtjev stranke, a računa se od dana podnošenja urednog zahtjeva

Propisivanjem rokova kroz Zakon o općem upravnom postupku razrađeno je ustavno pravo na žalbu.

Naime, ako se ovi rokovi ne poštuju ili ako je netko nezadovoljan rješenjem koje mu je dostavljeno, može uložiti žalbu drugostupanjskom tijelu zbog tzv. šutnje administracije (kasnije i pokrenuti upravni spor). Ako je, primjerice, riječ o odlučivanju o pravu na povrat troškova za liječenje, rješenje donosi HZZO, dok se žalba na to rješenje podnosi Direkciji HZZO-a (putem HZZO-a).

Sve informacije o podnošenju žalbe nalaze se u uputi o pravnom lijeku koja se nalazi na kraju rješenja. Ako netko podnese žalbu, kao što je gore navedeno, drugostupanjsko tijelo mora o njoj odlučiti u roku od 60 dana.

Koja je uloga pučke pravobraniteljice u zaštiti i promociji prava na dobro upravljanje

Pučka pravobraniteljica kao neovisna i samostalna institucija prati u kojoj mjeri se u Hrvatskoj poštuju prava građana u radu javne uprave odnosno koliko se poštuje pravo na dobro upravljanje, i to kroz izravan kontakt s građanima i postupanje po njihovim pritužbama. Uvid u odnos institucija prema građanima ima kroz rad na pritužbama* u iznimno širokom broju područja: zdravstvu, socijalnoj skrbi, mirovinskom sustavu, financijama, stanovanju, obrazovanju i brojnim drugima.

U kojoj mjeri građani ostvaruju pravo na dobro upravljanje u Hrvatskoj? Odgovor na to pitanje i preporuke za poboljšanja pučka pravobraniteljica daje u godišnjim izvješćima Hrvatskom saboru, u istoimenom poglavlju.

Tako je u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2024. godinu upozorila da su problemi koje građani imaju u komunikaciji s javnopravnim tijelima i u ostvarivanju svojih prava dugogodišnji i brojni. Konkretno, građani u pritužbama često ističu šutnju administracije, nerazumljivu i neprikladnu komunikaciju, dugotrajnost postupanja, nejednak tretman, „loptanje“ između institucija, pretjerani formalizam i druge probleme nespojive s načelima dobrog upravljanja:

„Zahtjev za mirovinu sam podnio sredinom prosinca 2023. godine i do dan danas, znači gotovo sedam mjeseci i unatoč brojnim požurnicama, rješenja za mirovinu nema.“

„Zamolio sam ju da prestane vikati na mene i da se ne želim svađati i ulaziti u konfliktne situacije, na što je ona nastavila dalje vikati i rekla je da ju ne zanima što ja trebam i što piše i dala mi je novi termin, te nije htjela samnom komunicirati.“

„Poštovani, zahvaljujem na brzom, konkretnom i razumnom odgovoru iz kojeg je razvidno da Vam je važno odgovoriti sa razumijevanjem. Zašto to naglašavam? Odgovore koje sam dobila od pravne službe Ministarstva zdravstva i HZZO-a ne govore mi ništa osim da si pogledam zakone. A i to sam među redovima iščitala. Zato se još jednom zahvaljujem na vašem odgovoru.“

“…Niti na jedan e-mail nisam dobila odgovor. Također sam ih kontaktirala putem telefona na koji se uglavnom nitko ne javlja, a kada se i jave kažu mi da je kolegica koja vodi predmet odsutna. Nepojmljivo mi je da se unatoč Zakonu o općem upravnom postupku, koji propisuje koliko može trajati upravni postupak, ovaj moj vodi već punih četiri godine. Također mi je nepojmljivo da se netko tko plaću dobiva iz državnog proračuna može ponašati tako neodgovorno da predmet drži u ladici i ne postupa po njemu. Da li Vam je u redu ogluha administracije?”

Osim problema vezanih uz odnos institucija prema građana u najužem smislu, pravo na dobro upravljanje u izvješćima pučke pravobraniteljice prikazano je i kroz osvrt na digitalizaciju, proces izmjena propisa, s posebnim osvrtom na e-savjetovanja, i na strateške dokumente.

Poglavlje Pravo na dobro upravljanje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2024. godinu možete pročitati ovdje.

O pravu na dobro upravljanje svijest podižemo i kroz video** na ovu temu, pripremljen u okviru projekta SURE – Pristupi za korištenje prava i ostvarivanje jednakosti (Strategies for Using Rights and Achieving Equality). Video možete pogledati dolje.

*Napomena: postupanje pučke pravobraniteljice po pritužbama nije upravni postupak, stoga ne podliježe rokovima i procedurama navedenima u Zakonu o općem upravnom postupku.

**Video je izrađen pomoću alata umjetne inteligencije.