* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2021., koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2022. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. Više o pravu na dobro upravljanje možete doznati i u drugim poglavljima Izvješća: „Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava“, “Pravo na zdravlje”, “Pravo na rad”, “Prava starijih osoba”,  „Graditeljstvo“ i „Pravosuđe“.

Građani RH imaju pravo na dobro upravljanje od strane institucija, a jedna od naših uloga je zaštita ljudskih prava i sloboda i vladavine prava razmatranjem pritužbi o postojanju nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela, tijela JLP(R)S i pravnih osoba s javnim ovlastima.

Zakon o općem upravnom postupku, između ostaloga, nalaže poštivanje načela zakonitosti i razmjernosti, dužnost javnopravnih tijela da strankama omoguće što lakšu zaštitu i ostvarenja prava u postupku, upozore ih na mogućnost ostvarivanja prava i posljedica poduzetih radnji, uključujući pomoć neukim strankama, poštivanje načela učinkovitosti i ekonomičnosti, odnosno postupanje bez odgode, pristup podatcima te zaštitu podataka i pravo na pravni lijek.

„Žalostan sam i tužan što se zaposlenici Državne institucije … ponašaju protuzakonito, bahato, samovoljno i nemarno pa radi toga sastavljam ovaj dopis.“

Budući da je povjerenje građana u institucije RH nisko, kao i da nam vrlo širok mandat institucije kroz pritužbe građana omogućava dobar uvid u probleme s kojima se građani suočavaju, ove godine po prvi puta probleme građana u ostvarivanju prava na dobro upravljanje iznosimo kroz sustavan i sveobuhvatan pristup – u zasebnom poglavlju.

Smatrajući da se povjerenje u institucije treba i može graditi, kroz povećanje pristupačnosti, transparentnosti i učinkovitosti, probleme uočene u brojnim područjima objedinjeno analiziramo te za uočene probleme nudimo rješenja u obliku provedivih preporuka, provedba kojih bi vjerujemo pomogla vraćanju i gradnji povjerenja u institucije.

Pravo na dobro upravljanjeNaime, javnoj upravi vjeruje samo 33% hrvatskih građana, a gledano na razini EU-a povjerenje iskazuje prosječno 52% građana. Također, pružanje javnih usluga procjenjuje lošim visokih 61% hrvatskih građana. Dodatno, u EU prosječno 59% građana ne vjeruju nacionalnoj vladi niti parlamentu, dok u RH 75% ne vjeruje parlamentu, a 77% ne vjeruje Vladi.

Nacionalna istraživanja pokazuju kako se nisko povjerenje u Vladu, Sabor, pravosuđe i političke stranke od početka epidemije dodatno smanjilo. Stoga valja ukazati na brojne probleme koje građani navode, a koji uključuju nemogućnost stupanja u kontakt s tijelima, sporost u postupanju i neodgovaranje na podneske, neetično postupanje službenika i nepravilnosti u postupcima koje provode, kao i formalističan pristup.

Preporuka 6. Državnoj školi za javnu upravu, da uvede osnovni i napredni modul kod radionica o primjeni ZUP-a, s obzirom na njegovu sveobuhvatnost i složenost
Preporuka 7. Ministarstvu pravosuđa i uprave, da izradi brošuru o ZUP-u namijenjenu građanima te ju učini dostupnom u elektroničkom obliku i u tiskanom obliku u svim tijelima državne uprave i JLP(R)S

Također, pritužbe ukazuju kako građani nemaju dostatne informacije o procedurama i uslugama javnopravnih tijela niti o mogućnostima korištenja pravnih lijekova, budući da su procedure i propisi nerijetko komplicirani, a nisu dovoljno često popraćeni razumljivim uputama i prikazima postupaka i mehanizama ostvarivanja prava/usluge. Brojne izmjene propisa, rijetko dostupnih u pročišćenim verzijama, građanima stvaraju poteškoće kod pozivanja na zakonom i drugim propisima zajamčena prava.

Indikativno je da nam se građani obraćaju s općenitim upitima kako ostvariti neku uslugu ili pravo, kome se obratiti ili žaliti, kako bi postupak trebao izgledati i slično, što ukazuje da tijela koja pružaju javne usluge istovremeno ne pružaju dostatne informacije ili nisu responzivna, što dovodi u pitanje učinkovito ostvarenje njihove uloge kao servisa građana.

Probleme u funkcioniranju javne uprave prepoznaje i Vlada RH te se u Nacionalnog plana razvoja javne uprave od 2021. do 2027. godine (NAP) navodi kako su kvaliteta i učinkovitost hrvatske javne uprave i dalje niski u usporedbi s drugim državama EU. Kako se u NAP-u navodi, administrativno opterećenje, opetovano traženje podataka koje različita tijela javne uprave imaju u svojim evidencijama, sporost u rješavanju (upravnih) predmeta te komplicirane procedure i propisi, najčešći su izazovi s kojima se suočavaju građani i poslovni subjekti u RH.

Preporuka 8.
Svim javnopravnim tijelima, da na web stranicama i u prostorijama u kojima primaju građane  jasno navedu popis usluga koje pružaju i daju kratak opis procedura, a za ključne postupke koje vode da izrade letke s detaljnim uputama o koracima, rokovima, potrebnoj dokumentaciji i
načinima korištenja pravnih lijekova

S obzirom na identificirane nedostatke, u savjetovanju smo ukazali na važnost propisivanja jednostavnih i logičnih procedura čija primjena ne dovodi do nepotrebnog opterećenja, a što je u načelu i prihvaćeno.

Dobra javna uprava jamči građanima zaštitu njihovih ljudskih prava i temeljnih sloboda, a najčešći razlozi navedeni u pritužbama su nedostatak efikasnosti i učinkovitosti. Naime, građani se u velikom broju slučajeva pritužuju na šutnju uprave, ali i dugotrajnost postupaka kada javnopravna tijela trebaju u upravnom postupku riješiti o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima.

Neučinkovitost i sporost u rješavanju pojedinih predmeta može ozbiljno ugroziti prava građana pa je, primjerice, jedna pritužiteljica navela kako je završila kao beskućnica jer je HZZ-u trebalo šest mjeseci da donese rješenje o ostvarivanju prava na novčanu naknadu za vrijeme nezaposlenosti. U nekoliko slučajeva su nam se građani pritužili na javnopravna tijela koja nisu odlučila u zakonskom roku o žalbama izjavljenim na porezna rješenja.

„Hoće li itko snositi odgovornost zbog činjenice da sam ja čekanjem šest mjeseci na rješenje od HZZ-a završila kao beskućnik, kopala po kontejnerima da bih preživjela i zatražila jednokratnu novčanu pomoć od CSZZ Novi Zagreb… Koliko ste dosad ljudi oštetili svojim nemarom i neradom poput mene… Kako ste sijali tako i požanjite a na meni ste posijali nepravdu, bol i patnju…“

Mnogi pritužitelji i dalje ukazuju na dugotrajnost postupka ostvarivanja prava iz mirovinskog osiguranja, a svakako je porazno što neki postupci povrata imovine traju već četvrt stoljeća. Dugotrajnosti postupaka pridonose i žalbena tijela koja znaju opetovano poništavati rješenja i vraćati ih prvostupanjskim tijelima na ponovni postupak, iako bi ih sama mogla rješavati u meritumu.

Kao primjer neprikladnosti zakonskog okvira koji usporava izvršenje pravomoćnih rješenja, navodimo slučaj u kojemu je u veljači 2018. godine rješenjem građevinske inspekcije utvrđeno da je bazna stanica postavljena bez građevinske dozvole te je naređeno njezino uklanjanje. Međutim, kako Zakon o građevinskoj inspekciji propisuje da se, prije izvršenja rješenja putem treće osobe, izvršenika prisiljava na izvršenje izricanjem šest novčanih kazni, teleoperater je kao investitor platio svih šest kazni, a bazna stanica tijekom 2021. godine nije uklonjena. Iako se sve odvijalo prema propisima, lokalno stanovništvo je nezadovoljno zbog stečenog dojma toleriranja bespravne gradnje, mogućeg narušavanja zdravlja zbog zračenja te otežane prodaje nekretnina.

„Poštovana pravobraniteljice, predane su višestruke prijave tijekom 2018., 2019., 2020., 2021. god. građevinskoj inspekciji (prva prijava 2018. god), kao i 12 požurnica. No do dana današnjeg nitko nije izašao na teren, niti sam dobila ikakav odgovor na svoje prijave… Molim Vas da se ovaj slučaj uzme u obzir i da apelirate na instituciju da se postupi u skladu sa zakonom jer je evidentno da se radi o kršenju građevinskih propisa….nitko od dežurnih inspektora u državnom inspektoratu gdje odlazim skoro svaki utorak predati požurnicu ne zna odgovor zašto se u ovom slučaju ne postupa, ujedno se slažu da se radi o bespravnoj gradnji. Obraćam Vam se kao zabrinuta građanka, očajnički molim da se krene u postupanje“

Osim na dugotrajnost upravnih postupaka, građani su ukazivali na neodgovaranje javnopravnih tijela na podneske u neupravnim stvarima, naročito kada su postavljali upite koji su se odnosili na ostvarivanje njihovih prava i interesa (primjerice neodgovaranje na upite koji su se odnosili na ostvarivanje određenih prava za vrijeme pandemije) ili kada su ukazivanjem nadležnim tijelima na određene nezakonitosti nastojali inicirati upravne ili inspekcijske nadzore koji se pokreću po službenoj dužnosti (primjerice neodgovaranje inspektora da prema sadržaju zaprimljene predstavke nije ovlašten obavljati inspekcijski nadzor).

Upozoravali smo javnopravna tijela na člankom 46. Ustava RH propisanu obvezu odgovaranja na predstavke i pritužbe, razrađenu odredbama ZUP-a i ZSDU-a.

U 2021. godini su izmijenjene i dopunjene odredbe ZUP-a, a čiji je glavni cilj ubrzati i pojednostaviti upravne postupke upotrebom informacijsko-komunikacijske tehnologije, dok bi korištenje elektroničke komunikacije u svim fazama upravnog postupka trebalo smanjiti troškove stranaka i javnopravnih tijela te povećati učinkovitost u postupanju. Iako takve promjene načelno pozdravljamo, s obzirom da su stupile na snagu 1. siječnja 2022. godine njihove ćemo učinke na poboljšanje učinkovitosti javne uprave pratiti narednih godina.

Preporuka 9.
Ministarstvu pravosuđa i uprave, da u suradnji sa Središnjim državnim uredom za razvoj digitalnog društva, radi na unaprjeđenju pružanja usluga građanima kroz intenzivniju digitalizaciju i  elektroničku komunikaciju, kao i unaprjeđenju „tradicionalnog“ pružanja usluga

Posljednjih se godina unaprjeđivanje pružanja javnih usluga odvija putem digitalizacije, što je itekako potrebno zbog pojednostavljivanja i ubrzavanja pristupa javnim uslugama građanima, a po čemu smo ispod prosjeka EU-a. Broj usluga koje su građanima dostupne on-line putem sustava e-Građani stalno raste, kao i broj korisnika, a u 2021. godini je sustav i redizajniran.
Istovremeno, prema podatcima Središnjeg državnog ureda za razvoj digitalnog društva, krajem 2021. godine u ovom je sustavu bilo registrirano oko milijun i pol jedinstvenih korisnika, što znači da velik dio građana i dalje usluge javne uprave koristi na „tradicionalan“ način. Stoga, nužan nastavak digitalizacije ne smije zanemariti činjenicu da neki građani nemaju računalo ili se ne znaju njime služiti te nemaju Internet.

Ove okolnosti ovise o imovnom stanju i stupnju obrazovanja, što može biti povezano i s etničkom pripadnošću, te u nekim slučajevima ovise i o dobi. Na pristup digitalnim uslugama utječe mjesto stanovanja pa su tako one teže dostupne osobama koje žive u izoliranim naseljima (kao što su romska) te ruralnim područjima RH, a kojima je zbog udaljenosti od administrativnih središta pristup ostvarivanju prava/usluga već ionako otežan.

Građani nam ukazuju i na korupciju te su i mediji kroz godinu iznijeli brojne korupcijske i kadrovske afere, a korupciju ističe i EK u redovnom izvješću o vladavini prava, poglavlju za RH.
Borba protiv korupcije ključna je za izgradnju moderne, efikasne i transparentne javne uprave u koju građani imaju povjerenja. Prema Indeksu percepcije korupcije za 2021. godinu, koji je objavio Transparency International, RH je i dalje percipirana kao jedna od najkorumpiranijih zemalja EU.

Također, u izvješću s kraja 2021. godine u vezi provedbi preporuka za RH iz petog evaluacijskog kruga vezanog uz sprječavanje korupcije i promicanje integriteta u središnjoj izvršnoj vlasti i tijelima nadležnim za provedbu zakona, GRECO zaključuje kako RH nije na zadovoljavajući način provela niti riješila pitanja niti iz jedne od sedamnaest preporuka.

U otkrivanju slučajeva korupcije i bilo kakvih drugih oblika zloupotreba javnih ovlasti, presudnu ulogu imaju prijavitelji nepravilnosti koji su i tijekom 2021. godine aktivno prijavljivali nepravilnosti koristeći razne kanale prijavljivanja, o čemu detaljno pišemo u poglavlju o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Od kraja 2020. godine članovi smo Savjeta za sprječavanje korupcije. U 2021. godini donesen je i novi Zakon o sprječavanju sukoba interesa.

U izgradnji otvorenog i transparentnog društva te učinkovite javne uprave koja služi kao servis
građanima, tijela javne vlasti bi prilikom kreiranja javnih politika i donošenja zakona i ostalih akata trebala u što većoj mjeri prikupljati prijedloge, mišljenja, stavove i ideje zainteresirane javnosti u zakonom uređenom procesu savjetovanja.

Prema preliminarnim podatcima Ureda za zakonodavstvo tijekom 2021. godine, putem portala e-Savjetovanja provedeno je ukupno 823 savjetovanja u kojima je sudjelovalo ukupno 8.466 fizičkih i pravnih osoba. Od 23.476 ukupno zaprimljenih komentara, 5.076 ih je prihvaćeno ili djelomično prihvaćeno (21%) , 6.506 nije prihvaćeno (28%), a na 1.808, odnosno nešto manje od 8%, uopće nije odgovoreno. S obzirom da je 2020. godine udio neadresiranih komentara iznosio čak 35%, a godinu prije 22%, ovo predstavlja značaj napredak. Međutim, i dalje je visokih 43% adresirano s „primljeno na znanje“ iz čega predlagatelji ne mogu saznati hoće li i na koji način njihov komentar biti inkorporiran u dokument koji su komentirali. Stoga ne čudi da postoji percepcija da su javna savjetovanja samo formalnost.

Ured povjerenika za informiranje provodio je i u 2021. godini nadzor nad provedbom savjetovanja s javnošću te je utvrdio da postoji značajan prostor za napredak u prvoj fazi provedbe ove zakonske obveze – izradi i objavi planova savjetovanja s javnošću. Dio tijela ne ažurira svoje planove savjetovanja s javnošću pa dolazi do velikog odstupanja ako se usporedi planirano i realizirano na godišnjoj razini. Izvješća o provedenom savjetovanju s javnošću ne objavljuju se uvijek dovoljno ažurno. Kao nužno ističe se educiranje službenika JLP(R)S o pravilnoj primjeni zakonske obveze savjetovanja.

Preporuka 10.
Tijelima državne uprave kao nositeljima izrade zakona, da redovito ažuriraju informacije o planiranim izmjenama zakona na svojim web stranicama
Preporuka 11.
Tijelima državne uprave kao nositeljima izrade zakona, da izrađuju i objavljuju (neslužbene) pročišćene verzije zakona
Preporuka 12.
Vladi i Saboru, da sukladno preporukama GRECO-a donesu etičke kodekse
Preporuka 13.
Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, koje nemaju etičke kodekse, da ih donesu

U kontekstu savjetovanja za zainteresiranom javnošću, ali i prepoznavanja važnosti ljudskih prava pri upravljanju, važno je istaknuti kako je Vlada RH u 2021. godini uputila 120 prijedloga zakona Hrvatskom saboru, od čega ih je 77,5% upućeno u redovitom postupku s dva čitanja, dok je kod 22,5% prijedloga zakona primijenjen hitni postupak, koji značajno smanjuje mogućnost sudjelovanja.

Za svih 120 prijedloga zakona u prethodnom postupku procjene učinaka propisa učinjena je analiza učinaka, između ostalih, i na područje zaštite ljudskih prava. Kao i prijašnjih godina, stručni nositelji u velikoj većini slučajeva nisu utvrdili izravne učinke na ljudska prava, pa je stoga važno u narednom periodu educirati državne službenike o ljudskim pravima kao važnom i dinamičnom području te ojačati njihove kapacitete za praćenje učinaka zakonodavnih inicijativa na ostvarivanje ljudskih prava. Tako na primjer pri izradi Iskaza o procjeni učinaka propisa na Nacrt prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o minimalnoj plaći, stručni nositelj nije utvrdio izravne učinke na područje zaštite ljudskih prava i adresate tog Nacrta prijedloga zakona, već na učinke na rad i tržište rada, iako su predložene promjene utjecale na ostvarivanje prava radnika.

Iako Etičkom povjerenstvu pristiže vrlo mali broj pritužbi na neprimjeren odnos državnih službenika prema građanima (četiri u 2020. godini), takve pritužbe građani često upućuju nama. Etički kodeks postoji za državne službenike, ali ne postoji obveza donošenja ovih akata za JLP(R)S pa stoga niti nisu u svima doneseni, kao niti za članove Vlade ni saborske zastupnike, na što su ukazali GRECO i EK. Građani su nam se obraćali povodom postupanja državnih službenika koji su im uskraćivali informacije, pogrešno ih informirali ili ih nisu na vrijeme obavijestili o bitnim informacijama za njihov status, kao i na neprofesionalno i nepristojno ophođenje prema njima kao strankama u postupcima ili korisnicima javnih usluga.

Ujedno, kako bi građani učinkovito ostvarili svoja prava i dobili tražene usluge od javnopravnih tijela, potrebno je da dostave što jasnije i potpune zahtjeve, popraćene s relevantnom dokumentacijom kojom javnopravna tijela ne raspolažu. Podnošenje nepotpunih i nejasnih pismena istovremeno na veći broj adresata, neće pridonijeti njihovom adekvatnom postupanju, a istovremeno će pojačati percepciju građana o pasivnosti adresata kojima u se obratili. Stoga je prvenstveno potrebno informirati građane o tome gdje i na koji način mogu ostvariti svoja prava i dobiti usluge javnopravnih tijela, a zatim takve informacije adekvatno primijeniti.


Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2021.: Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava“, “Pravo na zdravlje”, “Pravo na rad”, “Prava starijih osoba”,  „Graditeljstvo“ i „Pravosuđe“.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2021. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.