Uskoro će na snagu stupiti izmjene i dopuna Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti kojima se, između ostalog, uvodi zaštita i onih prijavitelja koji nepravilnost prijave izravno policiji ili državnom odvjetništvu, u skladu s njihovom nadležnosti. .

Pučka pravobraniteljica Tena Šimonović Einwalter u više je navrata dala prijedloge i komentare koji bi Zakon učinili kvalitetnijim, a time i zaštitu prijavitelja nepravilnosti (tzv. zviždača) i borbu protiv korupcije i drugih nepravilnosti koje ugrožavaju javni interes. U kasnijoj fazi zakonodavnog postupka dostavila je i prijedloge saborskim odborima koji su raspravljali o ovom zakonu: Odboru za pravosuđe, Odboru za zakonodavstvo, Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav i Odboru za ljudska prava i prava nacionalnih manjina. Pri tome je prihvaćen prijedlog da se normativno preciziraju odredbe kojima se uvode novi načini prijavljivanja nepravilnosti, radi omogućavanja učinkovitije zaštite prijavitelja nepravilnosti, kao i povezanih osoba koje trpe ili im prijeti osveta.

Istovremeno, veći dio prijedloga i komentara, koji se odnose na sveobuhvatnije zakonske izmjene, nije usvojen te je radi učinkovitije zaštite prijavitelja nepravilnosti potrebno da ih Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije razmotri u narednom razdoblju.

Koja je uloga i značaj pučke pravobraniteljice u zaštiti prijavitelja nepravilnosti (tzv. zviždača)

Pučka pravobraniteljica neovisna je i samostalna institucija kojoj je povjereno pet različitih mandata. Među njima je od 2019. godine i mandat prema Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, u kojem obavlja brojne i kompleksne poslove:

• djeluje kao jedan od trenutno tri kanala prijavljivanja nepravilnosti
• štiti identitet prijavitelja, što je u svakom predmetu do sada uspješno i napravljeno – dok samu nepravilnost ispituju druga tijela (DORH, Državni inspektorat, Porezna uprava i dr.), prema svojim nadležnostima
• kada prijavitelji istaknu da im prijeti osveta ili već trpe osvetu poslodavca zbog prijave, pučka pravobraniteljica jedina je institucija putem koje mogu ostvariti zaštitu svojih prava, prije eventualnog pokretanja sudskog postupka
• provodi ispitni postupak prema poslodavcu i kada utvrdi postojanje osvete, izriče neku od predviđenih mjera
• ujedno prati primjenu Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, što uključuje i praćenje prijavljivanja kroz druga dva kanala (unutarnje prijavljivanje i javno razotkrivanje), kao i sudsku praksu
• o svemu navedenom izvještava Hrvatski sabor
• provodi edukacije za brojne dionike, radi osiguravanja poznavanja Zakona i njegove što bolje i učinkovitije primjene

Stoga je upravo institucija pučke pravobraniteljice, koja ima tako široku ulogu u primjeni Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, pouzdan izvor informacija o tome kako taj Zakon poboljšati.

Pri tom, pučka pravobraniteljica nije ovlaštena ispitivati same prijave, npr. provoditi izvide i ispitivati jesu li su ostvareni elementi nekog kaznenog djela, već zaprimljenu prijavu prosljeđuje nadležnom tijelu, pri čemu štiti identitet prijavitelja, ukoliko on/ona to zahtijeva.

Tijelo koje je nadležno za postupanje po sadržaju prijave nepravilnosti, nakon toga je obvezno obavještavati pučku pravobraniteljicu o poduzetim mjerama, kao i podnijeti obrazloženo izvješće o konačnom ishodu postupanja. Te informacije onda pučka pravobraniteljica prosljeđuje prijavitelju nepravilnosti.

Dakle, pojedinačne prijave pučka pravobraniteljica ispituje isključivo radi poduzimanja radnji potrebnih za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, ako je učinio vjerojatnim da jest ili bi mogao biti žrtva osvete zbog podnesene prijave nepravilnosti.

Koje pozitivne pomake donose nove izmjene

Jedna od novosti jest i to da će zaštitu i prava iz ovog Zakona ostvariti i oni koji prijavu podnesu izravno policiji i državnom odvjetništvu, u skladu s njihovom nadležnosti, što do sada nije bio slučaj.

Radi što bolje i učinkovitije zaštite prijavitelja nepravilnosti, ali i povezanih osoba, pučka pravobraniteljica predložila je preciznije normativno uređenje odredbe kojom je regulirana suradnja državnog odvjetništva odnosno policije s pučkom pravobraniteljicom prilikom prosljeđivanja prijava nepravilnosti u slučajevima kada se ukazuje na osvetu zbog prijavljivanja nepravilnosti te zbog povezanosti s osobom koja je prijavila nepravilnosti.

Ovaj prijedlog je usvojen čime je preciznije regulirano da pučka pravobraniteljica postupa u slučajevima osvete prema prijaviteljima nepravilnosti koji su se izravno obratili državnom odvjetništvu i policiji, kao i da zaštitu od osvete mogu ostvariti i povezane osobe.

Nadalje, širi se broj izričito navedenih nepravilnosti na kaznena djela protiv gospodarstva, kaznena djela protiv službene dužnosti, kao i kaznena djela pronevjere i podmićivanja zastupnika.

Dobro je i što se uvode rokovi kako bi se ubrzali sudski postupci i tako poboljšala sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti, kao i da se povećavaju kazne za poslodavce i odgovorne osobe poslodavaca za prekršaje koje propisuje ovaj Zakon, uključujući i za osvetu prema prijavitelju zbog prijavljivanja nepravilnosti.

Treba stvoriti uvjete da se Zakon provodi učinkovito

Ove izmjene pripremljene su zbog usklađivanja Zakona s novinama u pravnoj stečevini EU, odnosno pravnim aktima koji su doneseni nakon stupanja Zakona na snagu, i radi usklađivanja s dobivenim preporukama OECD-a u okviru pristupnog procesa Republike Hrvatske toj Organizaciji. Ipak, za ispunjavanje preporuka nisu dovoljne formalno-pravne intervencije, već je potrebno stvoriti uvjete da se on može provoditi u praksi.

Dakle, priprema zakona tek je dio slagalice, ali tek će njegova učinkovita provedba napraviti razliku.

Prvenstveno je potrebna brza i učinkovita prilagodba državnog odvjetništva, policije i pučke pravobraniteljice na izmijenjeni zakonski okvir zaštite prijavitelja nepravilnosti, s obzirom da će nakon zakonskih izmjena suradnja ovih institucija, u slučajevima kada prijavitelji budu zatražili zaštitu od osvete zbog prijave nepravilnosti, biti drugačija i intenzivnija nego do sada.

Naime, u tim slučajevima će pučka pravobraniteljica provoditi postupak prema poslodavcu radi zaštite prijavitelja nepravilnosti od osvete. Dakle, pučka pravobraniteljica ostaje jedina institucija koja prijavitelje nepravilnosti, prije eventualnog pokretanja sudskog postupka, može štititi ukoliko trpe ili im prijeti osveta zbog prijavljivanja nepravilnosti na jedan od Zakonom izrijekom predviđenih načina.

Proširenje mogućnosti podnošenja prijave nepravilnosti izravno policiji ili državnom odvjetništvu, očekivano će znatno povećati i broj slučajeva u kojima će pučka pravobraniteljica postupati zbog navoda o trpljenju ili prijetnji osvetom prema prijaviteljima ili povezanim osobama (pomagači, članovi obitelji, kolege i drugi koji su Zakonom definirani kao povezane osobe). Stoga će, osim zakonske regulacije suradnje ovih tijela, također biti nužno da se u praksi takva suradnja učinkovito i provodi, kako u smislu prosljeđivanja prijava nepravilnosti, tako i međusobne komunikacije vezano za sve aspekte primjene ovih zakonskih odredbi.

Konkretnije, ta suradnja trebala bi uključivati redovnu razmjenu informacija i iskustava, između ostalog i zbog ujednačenog tumačenja odredbi Zakona, uvida u statističke podatke i slično, što je moguće organizirati putem formalnog protokola o suradnji te redovnih sastanaka predstavnika MUP-a, DORH-a i institucije pučke pravobraniteljice.

Koje su izmjene još nužne

Pučka pravobraniteljica istovremeno je više puta isticala da Nacrtom prijedloga Zakona nisu riješeni svi problemi i izazovi s kojima se prijavitelji nepravilnosti susreću u praksi, i to upravo zato što postupaju u javnom interesu i progovaraju o nepravilnostima.

Stoga, ako se sada ne ide na sveobuhvatne i široke izmjene, koje bi po potrebi uključivale i izmjene drugih zakona, kao što je Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći, potrebno im je pristupiti čim prije.

Prijedloge takvih izmjena, koje je pučka pravobraniteljica istaknula u javnom savjetovanju i na saborskim odborima, možete pročitati u nastavku:

Besplatna pravna pomoć

Prijaviteljima nepravilnosti posebno je važno da imaju mogućnost ostvariti pravo na besplatnu sekundarnu pravnu pomoć ako im je potrebna. Da bi se to ostvarilo, potrebno je zakonskim izmjenama omogućiti da se ovo pravo ne veže uz imovinski cenzus koji je ionako iznimno nizak.

Trenutno prijavitelj nepravilnosti ima pravo na primarnu besplatnu pravnu pomoć, koja uključuje opću pravnu informaciju, pravni savjet, sastavljanje podnesaka pred javnopravnim tijelima i slično.

No, sekundarna besplatna pravna pomoć u praksi im najčešće nije dostupna, iako je ona ključna jer ju pružaju odvjetnici i obuhvaća odvjetničko zastupanje i sastavljanje podnesaka u sudskim postupcima.

Naime, Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći popisuje da će se sekundarna pravna pomoć odobriti ako ukupni prihodi podnositelja i članova kućanstva mjesečno ne prelaze po članu kućanstva iznos proračunske osnovice (koja trenutno iznosi 441,44 eura) i ako ukupna vrijednost imovine u vlasništvu podnositelja zahtjeva za ostvarivanjem te pomoći i članova kućanstva ne prelazi iznos od 60 proračunskih osnovica (što je 26.486,40 eura, odnosno u velikom dijelu zemlje manje i od cijene garsonijere adekvatne za život).

Ako te pretpostavke nisu ispunjene, pravna pomoć će se odobriti samo ako podnositelj zahtjeva iz objektivnih razloga ne može raspolagati ukupnim prihodima i imovinom i ako dio ukupnih prihoda i imovine kojim podnositelj zahtjeva može raspolagati ne prelazi prethodno navedene iznose.

Prevedeno u svakodnevni život, to znači da besplatnu pravnu pomoć, primjerice, ne može ostvariti zaposlena osoba koja živi sama, ako prima minimalnu propisanu plaću, koja u RH za 2025. godinu iznosi 970 eura bruto, odnosno 700-tinjak eura neto.

Isto tako, ne može je ostvariti niti zaposlena osoba koja živi s još jednom zaposlenom osobom, već može samo ukoliko je ta osoba nezaposlena. To znači da bi, primjerice, samohrani roditelj koji prijavi nepravilnost imao pravo na sekundarnu besplatnu pravnu pomoć samo ako za svoj rad prima plaću od 882,88 eura, dakle daleko ispod iznosa koji omogućuje podmirenje osnovnih životnih potreba.

Pučka pravobraniteljica stoga je podsjetila kako prijavitelji nepravilnosti mogu biti izloženi dugotrajnim sudskim postupcima, i onima u kojima traže zaštitu od otkaza i drugih vrsta osvete poslodavca, a i onima koje su protiv njih pokrenule prijavljene osobe, pri čemu istovremeno mogu biti uključeni u više sudskih postupaka, što može biti financijski izuzetno opterećujuće

Sve skupa može dovesti postojeće prijavitelje u tešku egzistencijalnu poziciju. Tako može umjesto društvenog priznanja, zaustavljanja nepravilnosti i njihove prevencije, dovesti do ozbiljnih posljedica, i to zbog postupanja koje je bilo u javnom interesu, a ne radi njihovih pojedinačnih interesa i zaštite njihovih pojedinačnih prava.

Zato je opravdano očekivati da nedostupnost besplatne sekundarne pravne pomoći umanjuje potencijal ovog Zakona i rezultate borbe protiv korupcije, ali i onemogućava razvoj kulture prijavljivanja.

Ujedno je i Direktivom (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava unije navedeno da pravni troškovi mogu predstavljati znatan trošak za prijavitelje kada osporavaju mjere osvete koje su poduzete protiv njih u sudskom postupku te da pomoć prijaviteljima koji su u teškom financijskom položaju može u nekim slučajevima biti od ključne važnosti za učinkovito ostvarivanje njihovih prava na zaštitu.

Besplatna pravna pomoć je bitna radi osiguranja učinkovite sudske zaštite svakog konkretnog prijavitelja nepravilnosti u trenutku kada se moraju štititi od osvete, ali i radi ostvarenja željenih učinaka ovog Zakona, a to je poticanje prijavljivanja nepravilnosti, što pretpostavlja učinkovitu zaštitu onih koji se na to odluče.

Cjelovita psihosocijalna pomoć

Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i Pravilnikom o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti, osigurano je pružanje emocionalne podrške. Pritom je izričito propisano da pružanje emocionalne podrške ne uključuje pružanje psihosocijalne podrške.

Pučka pravobraniteljica podržava i pozdravlja svaki vid pomoći prijaviteljima nepravilnosti, uključujući pružanje emocionalne podrške, no smatra da bi bilo dobro ponovno razmotriti i uvođenje psihosocijalne podrške prijaviteljima nepravilnosti, kako bi potpora prijaviteljima nepravilnosti bila sveobuhvatna, prilagođena potrebama svakog prijavitelja i pravovremena.

Naime, zviždači su često izloženi velikom stresu i drugim zahtjevnim situacijama, a sve skupa može imati posljedice i na njihovo zdravlje i na privatni život, pa je važno da u takvim slučajevima, oni koji ju trebaju i žele, imaju mogućnost dobiti psihosocijalnu podršku. Stoga bi bilo dobro ovo pravo propisati Zakonom i dalje razraditi podzakonskim aktom.

Mjere potpore za prijavitelje, koje uključuju i psihološku potporu, predviđa i Direktiva, koja uvodi minimalne standarde te države članice mogu uvesti odredbe koje su povoljnije za prava prijavitelja, od onih utvrđenih u Direktivi.

Stvoriti uvjete za učinkovito provođenje Zakona

Prije stupanja na snagu izmjena i dopuna Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, nužno je omogućiti njegovu adekvatnu primjenu u praksi. Osim osiguranja jasnih informacija o pravima prijavitelja nakon prijave policiji ili državnom odvjetništvu i uspostavljanja učinkovite suradnje između ova dva tijela i pučke pravobraniteljice, što je navedeno ranije u tekstu, potrebno je i:

• osigurati provedbu edukacija službenika i dužnosnika u MUP-u i DORH-u
• nastaviti kontinuirane edukacije sudaca o primjeni Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i osiguranje uvjeta da postupaju sukladno rokovima za poduzimanje radnji u sudskom postupku
• educirati poslodavce radi informiranja o njihovim obvezama temeljem ZZPN-a, kako u odnosu prema prijaviteljima nepravilnosti, tako i formiranja unutarnjeg kanala prijavljivanja nepravilnosti te omogućavanja povjerljivim osobama da ispunjavaju zadaće propisane ovim zakonom
• osigurati kapacitete institucije pučke pravobraniteljice, što je također preporuka OECD-a

Naime, formalno-pravne intervencije u smislu izmjene zakonskog okvira zaštite prijavitelja nepravilnosti, samo su dio procesa ispunjenja preporuka OECD-a, nakon čega je potrebno osigurati učinkovitu primjenu takvog izmijenjenog okvira.

U suprotnom ne može doći do ispunjenja navedenih preporuka, dok bi istovremeno slabio položaj prijavitelja nepravilnosti u RH, a time i borba protiv korupcije.

Osigurati kapacitete institucije pučke pravobraniteljice

Uvođenjem mogućnosti izravnog podnošenja prijave nepravilnosti državnom odvjetništvu i policiji, u skladu s njihovim nadležnostima, očekivano će se povećati broj prijava nepravilnosti po kojima pučka pravobraniteljica postupa povodom navodi o trpljenju ili prijetnji osvetom kako prijavitelja nepravilnosti, tako i povezanih osoba.

Pored toga, pučka pravobraniteljica i dalje ostaje vanjski kanal prijavljivanja nepravilnosti te, nakon što zaprimi prijavu, svaku od njih analizira kako bi ocijenila jesu li ispunjene pretpostavke za primjenu Zakona, za što je nerijetko potrebno proučiti iznimno opsežnu dokumentaciju, tražiti više dopuna te potom detaljno pojasniti prijavitelju zašto se Zakon u konkretnom slučaju eventualno ne primjenjuje.

Osim toga, prijave koje ispunjavaju uvjete za primjenu Zakona potom zahtijevaju poduzimanje daljnjih radnji propisanih Zakonom, uključujući i provedbu ispitnih postupaka radi zaštite od osvete prijavitelja nepravilnosti, povezanih osoba, ali i povjerljivih osoba i njihovih zamjenika.

Stoga je važno osigurati adekvatne kapacitete pučke pravobraniteljice za provođenje svih zadaća propisanih ovim Zakonom, što nalažu i međunarodni standardi za rad neovisnih institucija. To je u skladu s preporukom OECD da se instituciji pučke pravobraniteljice osiguraju dovoljna sredstva za obavljanje zadaće tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, a kako bi prijavitelji bili i u praksi zaštićeni, ne samo u tekstu zakona.