Migracije su izazov na globalnoj, europskoj i nacionalnoj razini, kako za države polazišta, tako i za one tranzita i odredišta. Pri tome, iregularne migracije izazivaju najveće prijepore, a malo je rješenja koja bi omogućila drugačije, odnosno zakonite puteve dolaska onima kojima je zaštita potrebna. Kada se govori o uzrocima masovnih migracija, kao i njihovu rješavanju, nema jednostavnih odgovora. Svakako da uzajamno djelovanje siromaštva, sukoba i proganjanja pov ećava njihovu složenost, a klimatske promjene, uz ostale uzroke, najavljuju njihovo daljnje intenziviranje pa je bolje upravljanje masovnim migracijama jedna od najvažnijih zadaća održivog razvoja.
Suočena s potrebom žurnog rješavanja pitanja migracija, kako zbog brojnosti osoba koje dolaze na njene granice, tako i zbog niza prijepora koje izazivaju unutar i između pojedinih država članica, EU i dalje ne uspijeva postići sporazum o predloženoj reformi Zajedničkog europskog sustava azila, prvenstveno reforme Dublinskog sustava, unutar kojeg države prvog ulaza imaju najveću odgovornost za rješavanje zahtjeva za međunarodnom zaštitom. Uz to, nedostatak solidarnosti ne doprinosi ravnomjernoj raspodjeli odgovornosti država članica, bez obzira na njihov geografski položaj.
U okolnostima pojačanog migracijskog pritiska, (usporene) reforme sustava azila, nedostatka solidarnosti i postavljanja žica na granicama susjednih država članica, RH je 2015. predala Izjavu o spremnosti za početak postupka schengenske evaluacije i započela s pripremama za pristup Schengenskom području. U tom postupku, MUP je isticao važnost zaštite granica koje nisu samo hrvatske, već i vanjske granice EU, naglašavajući kako, umjesto postavljanja ograda ili žica, u najvećoj mjeri provodi samo postupke odvraćanja, odnosno pozicioniranja velikog broja policijskih službenika na graničnoj crti, čime obeshrabruje osobe koje ju pokušavaju iregularno prijeći. Pri tome, o postupcima odvraćanja ne vode se evidencije, za razliku od onih kojima se osiguravaju mjere povratka (uključujući i readmisijske postupke), budući da migranti ne ulaze na teritorij RH nego se, nakon što uoče mjere odvraćanja, sami vraćaju dublje u teritorij susjedne zemlje. Usprkos pozicioniranju 6.500 policijskih službenika na državnu granicu, kao i uporabi tehničkih sredstava, u RH se prema podatcima MUP-a u 2019. broj iregularnih migranata povećao za 59,52% u odnosu na 2018.
Međutim, s granica sa Srbijom i BiH dolaze pritužbe iregularnih migranata, izvješća OCD-a i međunarodnih organizacija o postupanju policijskih službenika nakon njihova zatjecanja na teritoriju RH, zanemarivanju zahtjeva za međunarodnom zaštitom i vraćanju preko zelene granice, vrlo često nakon oduzimanja novca i vrijednosti ili uz uporabu nasilja.
Tako je tijekom 2019. pučka pravobraniteljica otvorila 35 predmeta vezanih uz postupanje policije prema iregularnim migrantima i tražiteljima međunarodne zaštite, ponekad i prema većim grupama. Primjerice, u jednoj pritužbi, koja se odnosila na zatjecanje pritužitelja i njegove obitelji u blizini granice s BiH, podrobno se opisuje kako je policija zanemarila zahtjeve za azil njega, supruge i dvoje djece, oduzela im novac i mobitele te naredila da se vrate u BiH. Kada je tražio povrat novca, jedan od policijskih službenika pokazao je vatreno oružje, rekao da će pucati i zgrabio dijete za vrat, nakon čega se obitelj odlučila vratiti u BiH. Pritužitelj je uspio zapamtiti registarske oznake policijskog kombija te izjavio da bi mogao prepoznati policijske službenike, a po povratku u BiH podnio je pritužbe Ravnateljstvu policije, MP-u i MVEP-u, nakon čega je u dogovoru s Ravnateljstvom policije na graničnom prijelazu zaprimljena njegova kaznena prijava. Nedugo potom podnio je pritužbu i pučkoj pravobraniteljici na temelju koje smo proveli ispitni postupak u PGP, koja je negirala ikakvo postupanje prema pritužitelju. Istovremeno je Ravnateljstvo u suradnji s USKOK-om provelo izvide kojima je utvrđeno da ispitani policijski službenici navedene PGP nisu dovedeni u v ezu s opisanim postupanjem, no naknadno je Ravnateljstvo ipak potvrdilo svoje postupanje, ali ne na način kako je opisao pritužitelj, već uz primjenu mjera odvraćanja. S obzirom da MUP kategorički tvrdi da se evidencije o odvraćanjima ne vode zbog toga što osobe ne mogu biti identificirane u nedostatku kontakta s policijskim službenicima, nejasno je kako su u ovom slučaju uspjeli identificirati pritužitelja i njegovu obitelj te zašto taj podatak nije iznesen na samom početku postupanja.
Vezano uz postupanje policije po zatjecanju migranata nakon iregularnog prelaska državne granice, značajan je i ispitni postupak o postojanju garaže, čija obilježja odgovaraju jednoj PGP, u kojoj su iregularni migranti navodno zadržavani bez hrane, vode i nužnika, morali spavati na betonu te im je onemogućeno traženje međunarodne zaštite. Iz izvješća MUP-a proizlazi da su tijekom godine zaista u dva navrata migranti (prva grupa od osam te druga od 29 članova) zadržavani u garažnoj prostoriji do završetka kriminalističkog istraživanja, kako bi ih se sklonilo od nepovoljnih klimatskih prilika, iako ona nije imala odgovarajuće smještajne uvjete, a svim osobama osigurana je voda, hrana i toalet te tijekom postupanja nisu bili izloženi fizičkom ili psihičkom zlostavljanju, dok je cjelokupni boravak u postaji trajao svega nekoliko sati. Međutim, u ispitnom postupku, neposrednim uvidom u predmete i pomoćne evidencije, ustanovili smo kako navedene dvije grupe nisu jedine veće grupe migranata prema kojima se postupalo u toj PGP tijekom 2019., no razloge i kriterije zadržavanja nekih u garažnoj prostoriji, a ne i drugih, nismo utvrdili. Dodatno, nije se moglo utvrditi u kojem su razdoblju ove dvije grupe, među kojima je bilo i djece, bile u dvorištu, garaži ili drugim službenim prostorijama. Također, prostorije za zadržavanje, koje su zadovoljavale propisane uvjete, srušene su u veljači, a nove, prenamijenjene od garažnih prostorija, dovršene su u srpnju. Stoga je PGP, koja pokriva dio granice s BiH kojom se kreću migranti i koja često postupa prema njima, i kada su u većim grupama, ostavljena bez adekvatnog prostora za njihov smještaj, osim onog u dvorištu i garaži u kojima zadržavanje predstavlja povredu čl. 3. EKLJP-a, odnosno ponižavajuće postupanje, jer ugrožava ljudsko dostojanstvo te uzrokuje osjećaje straha, patnje i podređenosti (M.M. protiv RH (2015)). Također, imajući u vidu pojam lišenja slobode sukladno čl. 5 st. 1 EKLJP-a te čl. 4. st. 2. OPCAT-a propušteno je evidentirati kada su osobe dovedene u PGP te zašto je od trenutka zatjecanja do trenutka uhićenja prošlo šest do deset sati, odnosno zašto osobe nisu uhićene čim su za to stvoreni uvjeti, što je nužno kako bi se utvrdilo vremensko razdoblje lišavanja slobode. Osim toga, temeljem neposrednog uvida u pomoćne evidencije i predmete, utvrđeno je kako su tamo boravile dulji vremenski period, a ne samo nekoliko sati, kako je bilo navedeno u pisanom odgovoru.
Navodi o nezakonitom postupanju prema migrantima, kako iz izvješća OCD-a i međunarodnih organizacija, tako i iz pristiglih pritužbi, podudaraju se i s navodima iz pritužbe policijskog službenika PGP koju je, zbog straha od negativnih posljedica za svoju obitelj i posao, pučkoj pravobraniteljici podnio anonimno. On opisuje zapovijed rukovodećih policijskih službenika da se provode postupanja prema iregularnim migrantima, odnosno navodi kako je temeljem zapovijedi načelnika PGP i „rukovoditelja i uprave“ policijskim službenicima naloženo da sve izbjeglice i migrante vraćaju na područje BiH, „bez papira i bez procesuiranja“ kako ne bi bilo traga, te im uzmu novac, razbiju mobitele i bace u rijeku, ili ih zadrže za sebe. Dodatno, zabrinjava njegov apel za sprječavanjem ovakvog postupanja te navodi kako je realno stanje još gore od onog na koje je pučka pravobraniteljica u javnim istupima ukazivala, no da zbog straha od otkaza ne može odbiti postupati jer ne bi imao čime prehraniti obitelj.
S obzirom na sve navedeno u ovoj pritužbi, dostavili smo je DORH-u na nadležno postupanje, kako bi se nedvojbeno utvrdilo radi li se o stvarnim činjenicama ili neosnovanim optužbama. Međutim, kako nismo zaprimili nikakve povratne informacije, s obzirom na protek vremena te u nedostatku drugih mogućnosti za institucionalno postupanje, pritužbu smo dostavili Hrvatskom saboru, a nakon toga, sukladno čl. 19. Zakona o pučkom pravobranitelju, i obavijestili javnost.
Odgovarajući na pojedinačne pritužbe ili izvješća OCD-a i međunarodnih organizacija, MUP je vrlo često u potpunosti osporavao navode o prekoračenju policijskih ovlasti ili nasilnom postupanju, ističući kako ima nultu stopu tolerancije na nasilje te je navodio kako su sve prijave nevladinih i drugih organizacija provjerene, ali ne sadrže dovoljno informacija za provođenje kriminalističkih istraživanja.
Također, vrlo često je isticao da migranti, zbog toga što su spriječeni u iregularnom prelasku državne granice i vraćeni u BiH i Srbiju, lažno optužuju policiju u nadi da će im takve optužbe pomoći u novim pokušajima ulaska u Hrvatsku, a jednom prilikom i da se „aktivisti predstavljaju kao hrvatski granični policajci i podvrgavaju migrante nasilju da bi od hrvatske policije učinili negativce“.
S druge strane, ozbiljnost navoda iznesenih u pritužbama i izvješćima o kršenju prava migranata, kao i navodi iz anonimne pritužbe policijskog službenika, te još dvojice koji su sa sličnim iskustvima, također anonimno, istupili u medijima, ostavljaju sumnju da se ne radi samo o izoliranim postupanjima policijskih službenika na granici, već mogu upućivati na sustavna nezakonita postupanja.
Također, u listopadu 2019., kada je EK procijenila da RH ispunjava uvjete za pristup Schengenskom području, naglasila je kako zaštita ljudskih prava tražitelja međunarodne zaštite i ostalih migranata, kao i navodi o onemogućavanju pristupa sustavu azila i uporabi sredstava prisile od strane policije na granici – ostaju izazov, radi čega je odobrila sredstva namijenjena novom mehanizmu praćenja usklađenosti aktivnosti nadzora državne granice s pravom EU, međunarodnim obvezama poštivanja temeljnih prava, kao i pravima koja proizlaze iz pravne stečevine EU-a u području azila, uključujući i s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. No, bez mogućnosti nenajavljenih obilazaka tijela, pregleda prostorija i slobodnog pristupa svim podatcima, kako je predviđeno OPCAT-om i ZNPM-om, praćenje postupanja policije prema iregularnim migrantima ne može se smatrati učinkovitim. EK je također navela kako MUP o rezultatima mehanizma praćenja na kraju projekta, uz EK, treba raspraviti i s Uredom pučke pravobraniteljice i udrugama civilnog društva, što do sada nije učinjeno.
Osim toga, u srpnju je Federalni upravni sud Švicarske obustavio vraćanja tražitelja međunarodne zaštite u RH, koja bi prema Dublinskom sustavu trebala biti odgovorna za razmatranje njihovih zahtjeva. Uzevši u obzir sve veći broj izvještaja o uskraćivanju pristupa postupcima azila od strane hrvatskih vlasti i povratak velikog broja tražitelja azila na granicu s BiH, gdje su prisiljeni napustiti zemlju, Sud je smatrao da niže instance nisu uzele u obzir sustavne nedostatke u sustavu azila u RH, kao ni ispitale rizik od lančanog vraćanja iz RH, kao ni je li navodno loše postupanje hrvatskih vlasti moglo doseći prag moguće povrede temeljnih prava zaštićenih člankom 3. EKLJP-a. Ova odluka nije pravomoćna, a predmet je vraćen na ponovno postupanje sudu prvog stupnja.
Navodeći kako su prakse odbijanja ulaska i protjerivanja bez individualizirane procjene potreba za zaštitom, odnosno tzv. pushback-ovi, dokumentirani diljem Europe te su u nekim državama sustavne i mogu se smatrati nacionalnim politikama, VE je uputilo apel svojim članicama da ih zbog težine povreda ljudskih prava odmah zaustave. Najveća opasnost takvog postupanja je rizik od tzv. refoulement-a, odnosno vraćanja osobe na područje gdje postoji opasnost od proganjanja, a što je protivno UN Konvenciji o statusu izbjeglica i EKLJP-u. VE je također izrazilo zabrinutost zbog ponižavajućih postupanja prema migrantima prilikom pushbackova-a, koja uključuju zastrašivanja, oduzimanje i uništavanje stvari, primjenu nasilja pa čak i uskraćivanje hrane i osnovnih usluga. Stoga smatra da se njihovim poricanjem, poriču i neljudska i ponižavajuća postupanja koja stoga nisu adekvatno ili čak uopće ispitana.
Pri tome, istraga o postupanjima koja mogu predstavljati povrede čl. 3. EKLJP-a (zabrana mučenja, neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja) je imperativ, a kako bi se otklonila sumnja, ili pak potvrdila, nužno je da je provodi tijelo neovisno od osumnjičenih državnih službenika (ESLJP, Bojcenko protiv Moldavije (2010.)), jer bi u protivnom predstavnicima države bilo omogućeno da nekažnjeno zloupotrebljavaju prava onih koji se nalaze pod njihovom kontrolom (Labita protiv Italije (2010.) i Muradova protiv Azerbajdžana (2009.)). Stoga je istraživanje ovakvih postupanja ključno za održavanje vladavine prava u kojoj nitko, a naročito policija, ne može biti iznad zakona.
Osim saznanja da je DORH provodio istragu u nekoliko pojedinačnih slučajeva, primjerice poginule djevojčice Madine ili uporabe vatrenog oružja pri kojem je došlo do ranjavanja migranata, o čemu pišemo i u poglavlju o policijskom sustavu, nemamo saznanja o rezultatima istraga o sust avnim kršenjima prava migranata.
NPM obilasci
Tijekom 2019. sukladno ovlastima iz ZNPM-a, a radi sprečavanja mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja, nenajavljeno smo obišli Tranzitno-prihvatni centar Tovarnik, Prihvatni centar za strance Ježevo, PGP Tovarnik i PGP Korenicu.
U prihvatnim centrima (Tovarnik i Trilj) utvrdili smo otežan pristup migranata odvjetnicima, što je u suprotnosti sa CPT standardima koji im jamče nesmetani pristup od samog početka ograničavanja slobode kretanja i to bez ograničavanja i cenzure. Migranti nisu adekvatno informirani o svojim pravima, što uključuje i pravo na podnošenje pritužbe, dok postojeći pritužbeni mehanizmi nisu dovoljno učinkoviti, jer ne uključuju ispitne postupke i mogućnost izricanja sankcija uz poštivanje načela neovisnosti, nepristranosti i povjerljivosti. Identificiranje djece bez pratnje, kao ni ostalih ranjivih skupina, nije adekvatno pa smo preporučili da se osiguraju specifični postupci prepoznavanja, kao i dodatne edukacije stručnih radnika. Osim toga, u policijskim postajama uskraćeni su nam uvidi u podatke o postupanju prema iregularnim migrantima u Informacijskom sustavu MUP-a, a ponekad i u predmete.
Uskrata podataka pučkoj pravobraniteljici
Pučka pravobraniteljica, obavljajući poslove NPM-a, ovlaštena je temeljem članaka 4., 19. i 20. OPCAT-a te 3. i 5. ZNPM-a nenajavljeno obići mjesta u kojima se nalaze ili bi se mogle nalaziti osobe lišene slobode te slobodno pristupiti podatcima o postupanju prema njima, odnosno onima kojima je određeno bilo kakvo zadržavanje, zatvaranje ili smještaj u mjesto pod javnim nadzorom i koje ga ne mogu napustiti po svojoj volji, što posve nedvosmisleno uključuje obilaske PP/PGP te pristup podatcima o postupanju prema iregularnim migrantima koji su tamo zadržavani.
Međutim, od lipnja 2018. MUP uskraćuje neposredan pristup predmetima i podatcima o postupanju prema iregularnim migrantima pa nam je, primjerice prilikom NPM obilaska PGP-a, onemogućen uvid u Informacijski sustav MUP-a, a u odnosu na pojedinačne predmete voditelj službe za nezakonite migracije PU objasnio je kako je policijski službenik koji vodi predmete na godišnjem odmoru, „svi predmeti su zaključani u ormaru“, a ni pomoćnik načelnika niti voditelj odjela za nezakonite migracije nemaju ovlast izvaditi ih. Istaknuo je i kako bi pojedinačne predmete dobili da je obilazak prethodno najavljen, iako članci 5. ZNPM-a i 20. OPCAT-a predstavnicima NPM-a izričito daju ovlast nenajavljenih obilazaka tijela ili ustanova. S druge strane, prilikom NPM obilazaka prihvatnih centara suradnja je bila dobra te je osiguran pristup predmetima i prostorijama, što pokazuje nekonzistentnost u postupanju MUP-a.
Podatci su uskraćeni i tijekom provođenja ispitnih postupaka, iako sukladno čl. 24. ZoPP-a, pučka pravobraniteljica ima ovlast zatražiti potrebne informacije, podatke, objašnjenja, akte i drugu dokumentaciju od državnog tijela, koje je tome dužno udovoljiti. Jedan takav ispitni postupak proveden je u PGP, povodom izvješća Border Violence Monitoring Networka (BVMN) u kojem je navedeno kako su migranti, pa i pripadnici ranjivih skupina, smještani u podrumsku prostoriju postaje u kojoj nisu imali pristup WC -u, vodi i hrani te im je uskraćeno pravo traženja azila. Među njima je bio i maloljetnik koji je izjavio da je tamo držan više od sat vremena i tučen šakama i palicama, uz korištenje elektrošokera. U samoj PGP, voditelj Službe za nezakonite migracije PU nije omogućio uvid u sve zatražene podatke, naglasivši prvo kako ne može, a onda kako ih neće dati, već će dopustiti uvid samo u one predmete koje zatražimo po imenu i prezimenu pritužitelja i samo za datume navedene u izvješću BVMN. Tako su se jedini dostupni predmeti odnosili na datume u kojima se postupalo prema 11 stranih državljana kojima je odbijen ulaz u RH. Međutim, nismo mogli utvrditi jesu li navedenih datuma provođene druge mjere sukladno Zakonu o strancima, a ako jesu, kako se postupalo s većim grupama iregularnih migranata, naročito s pripadnicima ranjivih skupina – primjerice, kako se utvrđuje ranjivost ili kako se primjenjuje Protokol o postupanju prema djeci bez pratnje te je li bilo odstupanja u postupanju prema različitim grupama u istom vremenskom razdoblju. Dodatno, tijekom provođenja ispitnog postupka komunikacija voditelja službe bila je neprimjerena službenom kontekstu, u razgovoru je nastojao zauzeti dominantnu poziciju i komunikaciju činiti manje formalnom što je, uz naglašavanje kako neće dati određene podatke, predstavljalo samovoljnost u postupanju.
Osim uskrate podataka, tijekom provođenja više ispitnih postupka i NPM obilazaka, policijski službenici su djelatnice Ureda pučke pravobraniteljice i NPM-a na različite načine „educirali“ o načinu provođenja postupaka iz ZoPP-a i ZNPM-a. Tako je u nekim slučajevima rečeno kako ispitni postupak ili NPM obilazak možemo provesti jedino uz prethodnu najavu, kada će biti osiguran uvid u sve zatražene predmete koji se odnose na postupanja prema osobama ili grupama, u nekima samo u predmete koje poimence zatražimo; u pojedinim PP/PGP možemo dobiti ispis nekih podataka, dok u drugima podatke ne možemo dobiti neposrednim uvidom, već samo ako ih zatražimo pisanim putem. Uskrata uvida u Informacijski sustav MUP-a odnosila se na sve ispitne postupke i NPM obilaske, uz obrazloženje da prema Uputi za dodjelu lozinke i odziva Službe za informatiku, ne smiju davati lozinku djelatnicama Ureda pučke pravobraniteljice jer se kršenje upute smatra težom povredom službene dužnosti. MUP bi, međutim, trebao organizirati vođenje svojih podataka tako da se osigura učinkovito provođenje međunarodnih i zakonskih obveza sukladno OPCAT-u, ZNPM-u i ZoPP-u, koje imaju veću pravnu snagu od Upute.
Ovakvim proizvoljnim i različitim tumačenjem pravnog okvira koji uređuje mandat pučke pravobraniteljice i NPM-a, policijski službenici prekoračuju svoje ovlasti te onemogućuju učinkovitu provedbu poslova NPM-a i ispitivanje postupanja prema iregularnim migrantima.
Pučki pravobranitelj kao neovisna nacionalna institucija za zaštitu ljudskih prava, središnje tijelo za sprečavanje diskriminacije i NPM, ima jedinstven mandat za promicanje i zaštitu ljudskih prava u okviru kojeg ispituje nezakonitosti i nepravilnosti u radu državnih tijela. VE je naglasilo važnost uloge takvih institucija upravo u sprečavanju nekažnjivosti policijskih službenika za prekoračenje ovlasti, uključujući i za nasilje, zbog čega policijski službenici trebaju biti upoznati s njihovim mandatom te pravu na pristup informacijama.
Zaključno, situacija na granici RH ne može se promatrati izolirano od EU zakonodavstva i politika koje nameću daleko najveću odgovornost perifernim državama za provođenje azilnih postupaka i suzbijanje iregularnih migracija. Solidarnost i pravedna podjela odgovornosti, iako temeljna načela ovog područja, u praksi su nedovoljno realizirana, bilo normativno, financijski ili podrškom na terenu. Novo vodstvo EK naglašava nužnost pomoći i podrške među državama članicama za postizanje stabilnosti vanjske granice i u potpunosti funkcionalno Schengensko područje slobode kretanja, uz naglašavanje kako će Europa uvijek poštivati svoje vrijednosti i pomagati osobama koje bježe od proganjanja ili sukoba, što je i moralna dužnost. Migracijske politike, zakonodavstvo i praksa mogu i moraju jamčiti zaštitu ljudskih prava, kao i naći način kako pomiriti taj pristup s onim koji u fokusu ima zaštitu državnih granica i sigurnost, pri tome imajući u vidu kako čuvanje granica zahtijeva i postojanje jasnih okvira u onome što se može činiti u ime kontrole migracija.
PREPORUKE:
1. Ministarstvu unutarnjih poslova, da prema iregularnim migrantima zatečenima na teritoriju RH provede postupke predviđene međunarodnim i EU pravom;
2. Ministarstvu unutarnjih poslova, da djelatnicima Ureda pučke pravobraniteljice i Nacionalnog preventivnog mehanizma omogući nenajavljen i slobodan pristup podatcima o postupanjima prema iregularnim migrantima, sukladno OPCAT-u, ZNPM-u i Zakonu o pučkom pravobranitelju;
3. Državnom odvjetništvu, da provede učinkovitu istragu o navodima o sustavnim kršenjima prava iregularnih migranata.
Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2019. pronađite ovdje, a više informacija o povezanim temama o kojima u njemu pišemo pronađite klikom na neku od poveznica niže.
Diskriminacija temeljem rase, etničke pripadnosti ili boje kože te nacionalnog podrijetla
Osobe s duševnim smetnjama kojima je ograničena sloboda kretanja
