Politika regionalnog razvoja kao jedan od ciljeva ima smanjenje regionalnih razlika te jačanje i izgradnju razvojnog potencijala slabije razvijenih dijelova zemlje, zbog čega Zakon o regionalnom razvoju prepoznaje potpomognuta područja definirana prema indeksu razvijenosti. Nacrt Strategije regionalnog razvoja prepoznaje i područja s razvojnim posebnostima, koja zbog izuzetne prirodno-geografske raznolikosti te društveno-gospodarskih i demografskih specifičnosti značajno utječu na razvoj pojedinih područja, primjerice otoka, brdsko-planinskih područja i demografski posebno ugroženih područja, te im tako omogućava korištenje posebno kreiranih mjera za prevladavanje razvojnih izazova.
Kako bismo identificirali izazove s kojima se stanovnici ovih područja svakodnevno susreću, 2016. započeli smo obilaziti područja županija te smo u njih četiri: Požeško-slavonskoj, Osječko-baranjskoj, Zadarskoj i Sisačko-moslavačkoj, razgovarali s čelnicima regionalnih i lokalnih jedinica, predstavnicima OCD-a, LAG-ova i nacionalnih manjina te građanima. Prema kriterijima Organizacije za ekonomsku sigurnost i rast (OECD), 91,6% ukupnog područja RH klasificira se kao ruralno. Na tom je području 88,7% ukupnog broja naselja, u kojima živi gotovo polovina stanovništva države. Neodgovarajuće zdravstvene i socijalne usluge, udaljenost ustanova, slabo opremljene škole, nepostojanje ili neadekvatnost javnog prijevoza i nedostatne mogućnosti zapošljavanja, samo su dio problema s kojima se susreću stanovnici ovih područja, pri čemu su posebno ugrožene ranjive skupine: starije osobe, djeca, osobe s invaliditetom i žene.
Tako su i u UN-ovom Univerzalnom periodičkom pregledu stanja ljudskih prava, RH upućene preporuke koje se odnose na zaštitu ljudskih prava u ruralnim područjima, posebice na pristup zdravstvenim ustanovama te na dostupnost vode i inkluzivnog obrazovanja.
Prepreke u korištenju sredstava iz ESI fondova
Gotovo svi predstavnici regionalnih i lokalnih samouprava s kojima smo se sastali ukazali su na njihovo nedostatno uključivanje u procese odlučivanja. Zamjerke su iznijete na podjelu RH na dvije statističke regije zbog potreba kohezijske politike, na način određivanja indeksa razvijenosti te prenošenje sve više nadležnosti s centralne razine na JLP(R)S bez fiskalne decentralizacije. Posebno je istaknuto loše upravljanje državnom imovinom, što onemogućava ili znatno otežava prijavu na natječaje za sredstva iz ESI fondova, kao i nedovoljna briga o napuštenim i/ili nezavršenim objektima u državnom vlasništvu. No istovremeno, Državni ured za reviziju ocijenio je kako tek 32 JLP(R)S vlastitim nekretninama upravlja učinkovito, dok ih čak 541 to ne čini.
S obzirom da su dominantan izvor sredstva pojedinih jedinica porezi, prije svega porez na dohodak, velike razlike u zaposlenosti utječu na fiskalne kapacitete općina i gradova za povlačenje sredstava iz strukturnih fondova. Pored toga, predstavnici pojedinih općina navode kako prvenstveno funkcioniraju kao servis stanovništvu svoga područja, pomažući im u obavljanju administrativnih poslova, primjerice kopiranjem dokumenata ili osiguranjem prijevoza prilikom odlaska u bolnicu, te da nemaju vlastitih kadrovskih kapaciteta za apliciranje na ESI fondove i njihovu provedbu. Iz toga je razvidno kako je dijelu JLS, osim pomoći u razvijanju vlastitih upravljačkih kapaciteta i sufinanciranja troškova za prijavu i provedbu, u ovom trenutku neophodno osigurati stručnjake koji bi im pomogli u pripremi natječajne dokumentacije, ali i realizaciji projekata.
Povezanost gospodarske nerazvijenosti, depopulacije i geografske raspodjele siromaštva
Slabo razvijeno gospodarstvo u ruralnim područjima te oslanjanje gotovo isključivo na poljoprivredu znatno smanjuje mogućnost zapošljavanja i ne osigurava održivi život na selu. Stanovnicima ovih područja teže je dobiti posao u gradovima, s obzirom da poslodavci radije zapošljavaju kandidate kojima ne trebaju podmirivati putne troškove, a posljedično iseljavanje dovodi do demografske ugroženosti ovih područja.
Iseljavanje, starenje stanovništva te prirodni pad, posebno izraženi u ruralnim područjima, prisutni su u gotovo svim županijama. Tako je u desetogodišnjem razdoblju između posljednja dva popisa, broj stanovnika jadranske Hrvatske smanjen 1,06%, a kontinentalne čak 4,57%. Najveće smanjenje od 12,33% zabilježeno je u Vukovarsko-srijemskoj županiji, a prema procjenama, i nakon 2011. broj stanovnika nastavio se smanjivati na području cijele RH. Posljednji objavljeni podatci DZS o razini BDP-a po županijama iz 2013. upućuju na vrlo visoke regionalne i međužupanijske nejednakosti. Tako je BDP po stanovniku na razini države iznosio 77.465 kuna. Najniži je bio u Brodsko-posavskoj (44.365,54 kuna) i Vukovarsko-srijemskoj županiji (45.628,70 kuna), dok je u Gradu Zagrebu bio tri puta veći i iznosio je 137.320,71 kuna.
S obzirom da je 2001. BDP Brodskoposavske županije iznosio 35,98%, a 2013. godine 32,30% BDP-a Grada Zagreba, razvidno je da razlike između najrazvijenije i najnerazvijenije jedinice područne samouprave s godinama rastu. Predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti ističu kako je svake godine sve više zahtjeva građana za jednokratnim pomoćima, koje, s obzirom da nisu kontinuirane mjere te da su uvelike ograničene proračunskim mogućnostima, nisu adekvatan odgovor na potrebe stanovništva. Posebno im je teško identificirati osobe koje se, najčešće zbog neinformiranosti ili osjećaja srama, ne obraćaju institucijama za pomoć, a iz razgovora i uvida u strateške dokumente razvidno je i kako lokalnoj/regionalnoj razini nedostaju podatci o osobama u riziku od siromaštva. Zbog toga je važno istraživanje MRRFEU provedeno u suradnji s DZS i Svjetskom bankom, o geografskoj raspodjeli siromaštva i socijalne isključenosti, koji jasno potvrđuju regionalnu nejednakost. Prema dohodovnoj metodi izračuna stope rizika od siromaštva, procijenjeno je kako je u RH 2011. godine 19,2% osoba, odnosno oko 803.000 građana, godišnje raspolagalo dohotkom nižim od 25.000 kuna, koliki je godišnji prag rizika od siromaštva za samca.
Gledajući po županijama, najniže procjene su u Gradu Zagrebu (9,8%) i Primorsko-goranskoj županiji (11,9%), dok su tri puta više u Brodsko-posavskoj (35,9%) i Virovitičko-podravskoj županiji (33,4%). Prema potrošnoj metodi, stopa rizika od siromaštva iznosi 17,1%, a najniže su procjene za Grad Zagreb (5,9%) i Primorsko-goransku (9,1%), dok su najviše za Karlovačku (34,3%) i Brodsko-posavsku županiju (33,9%). U RH udio siromašnih u urbanim područjima iznosi 15%, a u ruralnim čak 24,4%, što je dvostuko veća razlika nego u EU. Nadalje, rizik siromaštva se povećava s dobi pa stopa kod osoba starijih od 65 iznosi 26,3%, dok su posebno ugroženi oni među njima koji žive u kućanstvima bez uzdržavane djece, kojih je čak 40,4% u riziku od siromaštva.
Socijalne i komunalne i usluge javnog prijevoza
Život u ruralnim područjima za osobe u riziku od siromaštva povezan je i s različitim vidovima materijalne i stambene deprivacije: često bez adekvatnog grijanja, perilice rublja, kupaonice ili wc-a u zatvorenom prostoru.
Prilikom terenskih obilazaka više puta smo posjetili starije osobe koje žive u kućama sa zemljanim podovima, bez električne energije, dok im je voda dostupna samo s bunara ili čak potoka. S obzirom da se sve češće uvode e-javne usluge, nužno je navesti kako čak 70% stanovnika u ruralnim područjima nema računalo, što može dovesti do diskriminacije. Prema podatcima MSPM-a iz ožujka 2016. o strukturi naknada, izdatcima i korisnicima programa socijalne zaštite, izdatci središnje države čine oko 98% svih socijalnih izdataka, što govori kako je sustav socijalne zaštite visoko centraliziran. Razlike u gospodarskoj razvijenosti pojedinih područja u velikoj mjeri utječu na razlike u socijalnom položaju stanovnika, kao i na kapacitete lokalnih i županijskih vlasti u kreiranju i provedbi socijalnih programa. Nerazvijenije JLP(R)S u pravilu se susreću s većom stopom nezaposlenosti i siromaštva, ali i ograničenim proračunskim sredstvima. Tako primjerice u Općini Čaglin, najsiromašnijoj u Požeškoslavonskoj županiji, od 2.723 stanovnika čak je 666, odnosno četvrtina, starijih od 65 godina, svega 258 je zaposlenih, što je tek 9,5% od ukupnog broja stanovnika, a čak 47,7% osoba u riziku je od siromaštva.
Županije s najvećim socijalnim izdatcima ujedno su i one s indeksom razvijenosti uglavnom iznad 125% hrvatskog prosjeka, dok ekonomski najslabije, čiji je indeks razvijenosti ispod 75%, po stanovniku najmanje izdvajaju za socijalnu zaštitu. S druge strane, gledajući udjele u lokalnim/regionalnim proračunima, vidljivo je da su oni najveći u ekonomski slabije razvijenim županijama, poput Sisačko-moslavačke, Bjelovarsko-bilogorske, Vukovarsko-srijemske ili Brodsko-posavske, u kojima su i veće socijalne potrebe. Primjerice, Zadarska i Brodsko-posavska županija imaju gotovo podjednake socijalne izdatke po stanovniku, no Brodsko-posavska troši 7,6%, a Zadarska 4,2% svoga proračuna. Ovi podatci govore o dvostrukoj nejednakosti: ekonomskoj kao posljedici kontinuirano slabije gospodarske razvijenosti te socijalnoj koja se dodatno produbljuje jer slabije razvijene jedinice ne mogu pružiti sličnu razinu socijalne zaštite. Stoga je u narednom razdoblju posebno važno kreirati mjere i koristiti ESI fondove kako bi se ta nejednakost smanjila.
Slaba je povezanost javnim prijevozom ruralnih područja s urbanim središtima, a time i s uslugama ustanova koje su stanovnicima ruralnih područja dostupne samo u gradovima. Smanjenje broja korisnika javnog prijevoza dovodi do ukidanja linija ili smanjenja njihovog broja te povećanja cijene prijevoza, što otežava život na selu te izravno dovodi do povećanja nezaposlenosti. Ovaj problem postaje izraženiji s krajem školske godine, kada se ukida većina ili sve autobusne linije koje ruralna naselja povezuju s gradskim središtima, pa je za očekivati da će uslijed depopulacije postati još veći. Primjerice, u Općini Čaglin, a takvih je primjera zasigurno više, vozni red vlakova ne odgovara potrebama stanovnika pa ih rijetko koriste. Iako je Općina HŽ-u dostavila mišljenje o voznim linijama, ono nije uvaženo te vlak kreće prerano da bi itko njime putovao. HŽ, s druge strane, ukazuje kako su unatoč ekonomskoj neisplativosti na toj dionici uvedena „dva para putničkih vlakova“, kojima se prevozi najviše 10 putnika dnevno te da uvođenje novih vlakova nije moguće, jer ostvareni prihod u vrlo maloj mjeri pokriva troškove, ali da će unatoč tome zadržati postojeći opseg prijevozne usluge. Nedostupnost osnovnih javnih usluga ne može se opravdati nerentabilnošću prijevoznika pa bi JLP(R)S trebale pokušati iznaći sredstva potrebna za organiziranje redovitog prijevoza u skladu s potrebama svojih, makar i malobrojnih, građana.
Naselja u ruralnim područjima znatno su slabije pokrivena javnom vodovodnom mrežom nego urbana središta, dok kanalizacijske mreže gotovo u pravilu nemaju. Javni vodovodi, gdje postoje, često su zastarjeli, gubici vode u mreži ponegdje iznose i 80%, a u naseljima u kojima su izgrađeni novi javni vodovodi brojna se kućanstva ne priključuju zbog slabe financijskesituacije i/ili korištenja vode iz vlastitih bunara, koja se često ne kontrolira. JLS često nisu u mogućnosti značajnije participirati u podmirivanju troškova priključaka kućanstvima. Brojna naselja imaju dotrajale „seoske vodovode“ ili „prirodne padove“, a poseban problem predstavlja vodoopskrba naselja s manje od 50 stanovnika, o čemu više pišemo u poglavlju o komunalnim i drugim javnim uslugama.
Zdravstvene usluge
Postoje značajne razlike u kvaliteti pružanja usluga zdravstvene zaštite među županijama, a posebno su ranjiva ruralna područja. Podatci pokazuju da je broj bolničkih postelja na 1.000 stanovnika jako različit u pojedinim županijama: od 11,38 u Varaždinskoj do samo 0,78 u Zagrebačkoj županiji. Na jedan bolnički krevet 2015. dolazilo je u prosjeku 31,72 pacijenata, a daleko više pacijenata od nacionalnog prosjeka je u Međimurskoj (54,23), Ličko-senjskoj (49,28) i Virovitičko-podravskoj županiji (44,86). Iako pojedine županije, primjerice Požeško-slavonska, nude beneficije poput osiguranog smještaja, liječnika i dalje nedostaje, a manjak je i drugih zdravstvenih radnika. To je strukturalni problem koji ograničava dostupnost zdravstvene zaštite i najvidljiviji je upravo u ruralnim područjima i na otocima. Iskustva unutar županija su različita, jer u nekim izdvojenim mjestima postoje ambulante, ali nedostaje liječnika, dok u drugima nema ambulante, ali liječnici odlaze u redovite kućne posjete. Nedostatak javnog prijevoza iz manjih sredina u gradove, posebno osobama starije životne dobi i slabijeg imovnog stanja, znatno otežava pristup zdravstvenim ustanovama i obavljanju pregleda. Činjenica da troškove putovanja javno zdravstvo isplaćuje tek nakon nekoliko mjeseci dodatno otežava njihov položaj. Stoga ne čude podatci iz istraživanja o ruralno-urbanim razlikama u percepciji troškova potrebnih za posjet liječniku, koji su u RH gotovo dva puta veći nego u zemljama EU-a. Što gradovi i općine mogu učiniti za stanovnike ruralnih krajeva pokazuje primjer iz Petrinje, gdje se provodi projekt socijalnog alarma. 24-satnim dežurstvom u centrali te povezanošću s korisnicima putem alarma, najčešće osobama starije životne dobi koje žive u udaljenijim područjima, osigurava se cjelodnevna zdravstvena podrška.
Otoci
RH ima 47 stalno naseljena otoka. Iako prema popisu stanovništva iz 2011. na njima živi 7.886 više stanovnika nego 2001. godine, indeks starosti se u istom razdoblju povećao gotovo za trećinu. 2001. na 10 mladih do 15 godina starosti dolazilo je 13 stanovnika starijih od 65, a 2011. njih 17. Razlozi odlaska mladih na kopno su nastavak školovanja, potraga za poslom, ali i bolji uvjeti stanovanja. Da bi mladi ostali ili se vratili na otoke, potrebno im je osigurati određene preduvjete. Jedan od ključnih jest bolja povezanost otoka s kopnom, kao i međusobna povezanost otoka i otočnih mjesta, posebno izvan turističke sezone. Predstavnici JLP(R)S ukazali su i na problem usuglašavanja plovidbenog reda s Agencijom za linijski promet. Primjerice, posljednja linija za Preko na Ugljanu iz Zadra je nekada kretala u 23:00 sata, no Agencija ju je procijenila nepotrebnom i ukinula. Iako ta linija možda nije bila usmjerena na potrebe radnog stanovništva i školaraca, omogućavala je otočanima da sudjeluju u kulturnom životu grada i ublažavala osjećaj izoliranosti.
Osim prometne izoliranosti, brojni otoci nemaju adekvatno riješenu vodoopskrbu te zdravstvenu zaštitu. Na otoku Molatu vodu doprema vodonosac, koji s dostavom najčešće kreću u lipnju, dok je Ugljan, koji je bliži kopnu i s više stanovnika, povezan podvodnim cijevima. Ipak, dok se stanovnici Molata žale zbog neobnavljanja gušterni, stanovnici Ugljana žale se na neodržavanje vodovoda. Na otocima je važno unaprijediti i zdravstvenu zaštitu, pogotovo zimi, kad je vrijeme loše i liječnik nije u mogućnosti doći do svojih pacijenata. Naime, na malim udaljenijim otocima liječnik je stacioniran na jednom, a pacijenti se nalaze na drugom otoku. Tako primjerice liječnik na Silbi pokriva i Premudu i Olib, onaj sa Ista zadužen je i za pacijente na Molatu, a liječnik s Iža za Veli i Mali Iž te Malu i Velu Ravu. Liječnik iz Ugljana dolazi na intervencije na Rivanj i Sestrunj, a Zlarin, Žirje, Kaprije i Prvić dočekuju liječnika iz Šibenika. To znači da pacijenti nemaju stalnu zdravstvenu zaštitu sve dok liječnik ne dođe na njihov otok prema rasporedu. Neadekvatna je i zdravstvena infrastruktura pa su tako na Molatu čak tri zgrade ambulante, no niti jedna nije u zadovoljavajućem stanju. Otočani su posebno nezadovoljni načinom funkcioniranje hitne pomoći. Navode kako ju, naročito za lošeg vremena, ponekad čekaju i tri do četiri sata, odnosno kako ne može biti pružena u „zlatnom satu“. No primjer dobre prakse zabilježen je na Ugljanu, gdje je Općina Preko osigurala brod za hitan prijevoz za cijeli otok, dok trošak dvojice zaposlenika snosi komunalno poduzeće.
Kako se sve češće govori i o telemedicini kao mogućem rješenju za otoke, važno je istaknuti kako svi naseljeni otoci nemaju pristup širokopojasnom internetu. Predstavnici otoka pritužili su se i indeks razvijenosti. Naime, u kategoriji potpomognutih područja nalazi se samo jedna od 51 otočne JLS, a dio otoka u sastavu je razvijenih gradova i općina koje imaju viši indeks razvijenosti. Primjerice, otoci zadarskog, šibenskog, vodičkog i dubrovačkog arhipelaga pripadaju jedinicama koje po indeksu razvijenosti spadaju u treću i četvrtu skupinu razvoja pa nisu u mogućnosti koristiti mjere za razvoj potpomognutih područja, usprkos posebnosti zbog kojih je život na otocima izrazito otežan i stanovnicima i poslodavcima.
Suživot na područjima pogođenima ratom
Područja s većinskim srpskim stanovništvom tijekom i neposredno nakon ratnih događanja u velikoj su mjeri opustjela. Na njima živi uglavnom staračko povratničko stanovništvo te doseljenici iz BiH. Do pojedinih naselja nastanjenih povratnicima još uvijek nije dovedena elektrodistributivna mreža, unatoč tome što su ih prije rata imali, o čemu više pišemo u poglavlju o diskriminaciji temeljem etničke pripadnosti. U nekim mjestima izražen je problem ruševnih kuća, koje ugrožavaju sigurnost i zdravlje ljudi, a vlasnici, koji često ne žive u RH, ih ne uklanjaju. Pristup pojedinih JLS je različit pa neke takve objekte uklanjaju o vlastitom trošku, dok ih druge uklanjaju na teret vlasnika, odnosno zabilježuju se na čestice na kojima se takvi objekti nalaze. Iako predstavnici lokalnih vlasti uglavnom ističu kako isti problemi pogađaju i većinsko i manjinsko stanovništvo, pojedini ističu kako su ratne traume još uvijek velike, obitelji razdvojene, kao i da je potrebno nastaviti raditi na uspostavi povjerenja.
PREPORUKE:
– Hrvatskom saboru, da usvoji Strategiju regionalnog razvoja RH za razdoblje do kraja 2020. godine;
– Vladi RH, da uključi predstavnike regionalnih i lokalnih jedinica samouprave u radne skupine za izradu propisa i javnih politika koji se na njih odnose te ih na odgovarajuće načine, pravovremeno i detaljno informiraju o njihovim obvezama;
– Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, da dijelu lokalnih samouprava osigura stručnjake koji bi im pomogli u pripremi natječajne dokumentacije i realizaciji projekata;
– Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije i Ministarstvu rada i mirovinskog sustava, da koristeći ESI fondove kreiraju mjere kako bi se smanjila regionalna nejednakost;
– Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, da posreduju između građana i javnih prijevoznika u utvrđivanju voznih redova štiteći interese građana, kao i da iznađu izvore financiranja za nerentabilne linije;
– Ministarstvu državne imovine, da s jedinicama lokalne samouprave riješi imovinsko pravne odnose oko nekretnina u vlasništvu države koje se nalaze na njihovom području;
*Ovaj tekst preuzet je iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2016. godinu, a možete ga pronaći ovdje.
