Pučka pravobraniteljica pred Odborom za ljudska prava i prava nacionalnih manjina i pred Odborom za zdravstvo i socijalnu skrb Hrvatskog sabora iznijela je mišljenje na Konačni prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti.

Proglašena epidemija bolesti COVID-19 dovela je do višestrukih izmjena Zakona o zaštiti pučanstva od zaraznih bolesti (NN 79/07, 113/08, 43/09, 130/17, 114/18, 47/20, 134/20; dalje: Zakon), zadnje od kojih su vezane za pojavljivanje nove i nepoznate bolesti, a u cilju suzbijanja njenog širenja. Navedena situacija je pokazala koliko je važno u procesima donošenja, odnosno izmjena zakona sagledati sve aspekte mogućeg učinka pojedinih odredbi te osmisliti kvalitetne i učinkovite zakonske norme koje će osigurati funkcioniranje sustava i u najzahtjevnijim vremenima koja, vezano uz sada već dvogodišnju epidemiju bolesti COVID-19, upravo proživljavamo.

Pri tome je važno postići balans između zahtjeva da Zakon ima dovoljno široke odredbe, kako se ne bi morao prečesto mijenjati, ali i da zakonske odredbe budu dovoljno jasne i precizne, zbog osiguravanja pravne sigurnosti odnosno izbjegavanja mogućih teškoća u provedbi.

Predloženim izmjenama i dopunama u Zakon (u čl.47.st.2.) se uvodi nova sigurnosna mjera obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore te se (novim člankom 75a) uvodi odredba koja omogućava kažnjavanje za prekršaj odgovorne osobe koja ne osigura provedbu ove posebne sigurnosne mjere, a istovremeno se za potrebe njezine provedbe, ali i drugih mjera, definiraju javnopravna tijela zadužena za provođenje mjera iz ovog Zakona – postojećih i eventualnih budućih.

Vezano za sadržaj konkretne mjere, trenutno detaljnije uređene putem četiri recentne Odluke Stožera civilne zaštite RH kojima se uvodi primjena tzv. COVID potvrda, pučka pravobraniteljica je u studenom ove godine objavila pravnu analizu „Nove mjere suzbijanja epidemije COVID 19: i zaštita i ograničavanje prava“. U njoj se prepoznaje uvođenje COVID potvrda kao načina suzbijanja širenja epidemije i rasterećenja zdravstvenog sustava odnosno postizanja cilja zaštite života i zdravlja ljudi, pri čemu se ističe da je potrebno voditi računa o njezinom utjecaju na dostupnost prava i usluga građanima. Pri tome cijepljenje nije jedini uvjet za pristup navedenim prostorima, već je uz testiranje i preboljenje jedan od tri uvjeta te su Odlukama uvedene i različite iznimke. Istovremeno, kao izazov se pokazala dostupnost testiranja (onima koji žive u ruralnim krajevima i na otocima, bez organiziranih punktova za testiranje) i osobito cijena testiranja, koje za građane nije besplatno, a koje usluge države i javnih ustanova građanima slabijeg imovnog stanja (koji nisu cijepljeni, iz različitih razloga, no imajući na umu da cijepljenje nije propisano kao obvezno) čini teže dostupnima. Imajući na umu navedeno, ukazujemo da bi testiranje za građane trebalo biti fizički i financijski dostupno, zbog učinka koji uvođenje posebnih sigurnosnih mjera može imati na mogućnost ostvarivanja temeljnih prava, osobito građana slabijeg imovnog stanja.

Vezano za konkretne predložene odredbe na sjednicama saborskih odbora pučka pravobraniteljica je skrenula pozornost na sljedeće:

Prvo, izmjenom članka 4. uvodi se drugačija nego da sada lista adresata na koje se Zakon odnosi i koji su obvezni osigurati provođenje mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti propisanih ovim Zakonom. Definicija javnopravnih tijela koja se uvodi drugačija je od definicije u drugim zakonima u pravnom sustavu RH, a pri tome su i do sada postojale neujednačenosti u propisanim sadržajima pojmova „javnopravna tijela“, „tijela javne vlasti“, „tijela državne vlasti“ te osobito nejasnoće oko sadržaja pojmova „pravne osobe s javnim ovlastima“ i „pravne osobe koje obavljaju javnu službu“.

Pri tome, javnopravna tijela kako su definirana ovim Zakonom, a koja će time biti obvezna osigurati primjenu i nove mjere o predočenju dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti bit će različita u odnosu na obveznike u trenutno važećim odlukama Stožera vezano za ovu mjeru: u Odlukama o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja svih zaposlenika u sektorima zdravstva i socijalne skrbi, Odluci o uvođenju posebne sigurnosne mjere prilikom prijema pacijenata, koje se primjenjuju od 4. listopada, kao i u Odluci Stožera o uvođenju posebne sigurnosne mjere obveznog testiranja dužnosnika, državnih službenika i namještenika, službenika i namještenika u javnim službama, službenika i namještenika u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te zaposlenika trgovačkih društava i ustanova, koja obuhvaća i pripadnike Oružanih snaga RH te zaposlenike u zračnim lukama na području RH te se primjenjuje od 16. studenog 2021.

Tako iz formulacije članka 2. Konačnog prijedloga zakona odnosno predloženog novog članka 4. Zakona proizlazi da se isti ne odnosi na sva trgovačka društva i ustanove čiji su osnivači ili u njima imaju većinski udio RH ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, kao niti na trgovačka društva koja su u većinskom vlasništvu trgovačkih društava u kojima RH ili JLS imaju većinski udio, a koji su obuhvaćeni Odlukom Stožera koja se primjenjuje od 16. studenog ove godine, nego samo na ona među njima koja imaju javne ovlasti, odnosno obavljaju javnu službu. Zbog okolnosti da se Zakon ne odnosi na sve iste pravne subjekte koji su navedeni u trenutno važećim Odlukama Stožera, moguće su nejasnoće u provedbi, posebice oko razumijevanja učinaka ovih zakonskih izmjena na obveze regulirane navedenim Odlukama Stožera. Bilo bi dobro da je isto pojašnjeno barem u obrazloženju relevantnih odredbi.

Stoga je, u cilju podizanja povjerenja građana u institucije, jačanja pravne sigurnosti i ujednačene primjene propisa potrebno jasno propisati te jasno javno komunicirati na koje se točno adresate koje obveze odnose. Isto je važno zbog tijela kojima se uvodi mogućnost prekršajnog sankcioniranja, kao i zbog njihovih djelatnika te zbog građana.

Nadalje, bilo bi važno jasnije javno komunicirati da se sve iznimke u odnosu na obvezu predočenja COVID potvrda za građane navedene u spomenutim odlukama Stožera (primjerice iznimka u odnosu na osobe koje se ne mogu cijepiti ili iznimka da se i bez COVID potvrde može pristupiti u zdravstvenu ustanovu radi hitne medicinske pomoći itd.) i dalje primjenjuju, iako se ne spominju u odredbama Zakona, niti u obrazloženju članka kojima se obveza predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore uvodi kao zakonska obveza.

Nadalje, u članku 7. uvodi se novčana kazna u iznosu od 30.000,00 do 50.000,00 kuna za prekršaj odgovornoj osobi koja ne osigura provedbu posebne sigurnosne mjere obveze predočenja dokaza o testiranju, cijepljenju ili preboljenju zarazne bolesti radi ulaska u određene prostore. Pri tome nije dovoljno jasno što znači „neosiguravanje provedbe posebne sigurnosne mjere“, odnosno što se sve točno smatra izostankom osiguranja provedbe. Pri tome se člankom 4. Konačnog prijedloga, odnosno novim člankom 55.a Zakona govori u st.1. da osobi koja odbije predočiti dokaz o testiranju, cijepljenju ili preboljenju „nije dozvoljeno ući u određene prostore,“ (a u st.4. da ako ipak uđe, da osoba određena za neposrednu provedbu mjere bez odgode događaj prijavljuje odgovornoj osobi i nadležnoj sanitarnoj inspekciji Državnog inspektorata).

Razumijevajući da je jedan od ciljeva uvođenja mogućnosti sankcioniranja odvraćajući učinak, važno je ipak pažljivo razmotriti različite situacije do kojih bi moglo dolaziti tijekom provedbe ovih odredbi. Pri tome se mjera odnosi na heterogenu skupinu institucija, a u praksi bi moglo doći do prebacivanja nerazmjernog tereta na djelatnike određene za neposrednu provedbu posebne sigurnosne mjere. Stoga je bilo potrebno barem u obrazloženju uz članak 4. te osobito članak 7. Konačnog prijedloga pojasniti što se sve smatra izostankom osiguranja provedbe, a što je važno zbog pravne sigurnosti, radi izbjegavanja različitih standarda, ali i radi prevencije bilo kakvog oblika nasilja vezano za predočenje potvrda pri ulasku u javnopravna tijela. Pri tome, u preventivne svrhe bilo bi dobro i unaprijed javnosti pojasniti da nadzor nad provedbom sigurnosnih mjera za zaštitu pučanstva od zaraznih bolesti (temeljem postojećeg članka 47. stavka 2. Zakona) obavljaju sanitarni inspektori Državnog inspektorata uz pomoć policijskih službenika.

Slijedom navedenog, potrebno je voditi računa o predloženim izmjenama čl. 4. Zakona, kao i u nedostatku detaljnijih obrazloženja uz pojedine predložene odredbe, informirati sva tijela o obvezama, uključujući tko su adresati na koje se odnosi mogućnost sankcioniranja, za što će se točno sankcionirati te informirati javnost odnosno građane kako bi svima bilo jasno što se mijenja ovim izmjenama i dopunama Zakona te koje su mjere (i iznimke) na snazi, a radi osiguravanja bolje informiranosti svih građana o njihovim pravima i obvezama.