Naša institucija već je prvim Zakonom iz 2019. određena kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje, a dvije godine iskustva u ovom području temelj je naših argumenata za zakonska rješenja koja mogu osnažiti zaštitu zviždača.

Prijedlog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti, tzv. zviždača, na prvom je čitanju u Hrvatskom saboru, koji bi o njemu trebao glasati u petak, 28. siječnja 2021. Njime se hrvatsko zakonodavstvo usklađuje s europskim, odnosno trebala bi se osigurati potpuna i pravilna implementacija Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije.

Važnost zviždača i opravdana očekivanja javnosti

Zviždači su jedan od temelja borbe protiv korupcije, osobe koje prijavom nepravilnosti rade u javnom interesu, odnosno na dobrobit čitavog društva, zbog čega im je važno osigurati podršku i zaštitu, kao i osigurati da oni koji čine nepravilnosti za to budu sankcionirani, i to na način koji će slati snažnu i jasnu preventivnu poruku potencijalnim počiniteljima da neće proći nekažnjeno, a građanima da nepravilnosti trebaju prijaviti.

Samo tako se može poticati i jačati građanska hrabrost i kultura progovaranja protiv nepravilnosti, odnosno suzbijati dojam da je bolje šutjeti.

Borba protiv korupcije nedvojbeni je javni interes jer njezina prisutnost nagriza sve dijelove društva – korupcija ugrožava vladavinu prava, narušava povjerenje u institucije i negativno utječe na gospodarstvo i standard građana, što je čini neprijateljem ljudskih prava i sloboda. Zato je i ovaj Zakon, namijenjen zaštiti prijavitelja nepravilnosti kao iznimno dragocjenih aktera u borbi protiv korupcije, jedan od ključnih propisa koji toj borbi mogu doprinijeti.

On opravdano izaziva velika očekivanja, kako (potencijalnih) zviždača i dionika uključenih u sustav njihove zaštite, tako i šire javnosti. Naime, čak 97% građana smatra kako je korupcija u zemlji raširena (u EU je prosjek 71%), dok visokih 54% smatra kako korupcija utječe na njih osobno u svakodnevnom životu, što je dvostruko više nego što je prosjek EU (26%). Na koncu, ove podatke treba uzeti u obzir i u kontekstu najnovijih podataka iz popisa stanovništva, koji svjedoče o snažnom valu iseljavanja ih Hrvatske.

Uloga naše institucije u zaštiti zviždača

Prvi, odnosno trenutno važeći Zakon kojim se štite zviždači u Hrvatskoj, stupio je na snagu prije usvajanja Direktive na EU razini, a iako je dijelom već uspostavio sustav na način na koji to od država članica traži Direktiva, dio odredbi otežavao je njegovu primjenu u praksi, prvenstveno zbog nedorečenosti Zakona ili pravnih praznina, pri čemu ujedno sada Hrvatska ima i europskopravnu obvezu zaštite zviždača u skladu s ovom novom Direktivom.

To smo i isticali tijekom pripreme novog Zakona, kao članovi Radne skupine, zatim i kroz e-savjetovanje i stručne rasprave, a nastavljamo i tijekom prvog čitanja u Hrvatskom saboru, prvenstveno kroz rad odbora. Svoje komentare dali smo na temelju dosadašnjeg iskustva u ulozi tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje. Ta uloga prvenstveno uključuje zaštitu prava zviždača, ako učine vjerojatnim da jesu ili bi mogli biti žrtve štetne radnje zbog prijave nepravilnosti dok, s druge strane, samu prijavu nepravilnosti prosljeđujemo tijelima koja su ovlaštena za postupanje prema njihovom sadržaju (DORH, inspekcije i sl.) i koji nas obavještavaju o svom postupanju po samoj prijavi.

Pozitivne promjene koje donosi novi Zakon

Među najznačajnijim promjenama koje se predlažu novim Zakonom su preciznija definicija nepravilnosti, širenje definicije prijavitelja nepravilnosti i širenje područja na koja se Zakon odnosi. Ove novine značile bi da se širem krugu osoba jamči zaštita, kao i mogućnost prijavljivanja većeg broja različitih nepravilnosti, što može biti korak naprijed u borbi protiv korupcije.

Također se (detaljnije) razrađuju odredbe o:

  • zaštiti identiteta i povjerljivosti podataka iz prijave
  • zaštiti anonimnih prijavitelja čiji je identitet naknadno otkriven
  • postupanju prema prijavi
  • izostanku odgovornosti prijavitelja za otkrivanje informacija (npr. poslovna tajna), uz određena ograničenja
  • zabranjenim postupanjima poslodavaca („zabrana osvete“)

Ove novine mogle bi povećati povjerenje zviždača u sustav, a time dovesti i do većeg broja prijava i uspješnosti u njihovom otklanjanju.

Također, uvodi se i mogućnost da kao povjerljiva osoba (unutarnje prijavljivanje) bude imenovana i fizička osoba koja nije zaposlena kod poslodavca. To je svojevrsna profesionalizacija funkcije povjerljive osobe, što može otvarati prostor za brzo i učinkovito ispitivanje prijavljene nepravilnosti i pružanje odgovarajuće zaštite prijaviteljima.

Što je još potrebno Zakonom regulirati?

Iako Prijedlog novog Zakona otvara put za podizanje zaštite zviždača u Hrvatskoj na značajniju razinu, i dalje smatramo da postoje značajni prostori za poboljšanja, a u nastavku ćemo detaljnije pojasniti one koji se odnose na besplatnu pravu pomoć i psihosocijalnu podršku zviždačima, davanje prednosti unutarnjem kanalu prijavljivanja, visinu kazni poslodavcima, prikupljanje podataka koji govore o učinkovitosti sustava zaštite i međuresornu suradnju.

  • Besplatna pravna pomoć i psihosocijalna podrška

Prijavitelji nepravilnosti nerijetko su izloženi financijskom riziku radi zaštite svojih prava koja su ugrožena ili povrijeđena zbog prijave nepravilnosti, ali i moguće i drugim vrstama pritisaka, što se nerijetko odražava na njihov profesionalan i privatan život. Kako bi se prevenirale moguće i trajno štetne posljedice zbog prijave nepravilnosti, potrebno im je osigurati financijsku i psihosocijalnu podršku, no Prijedlog Zakon nudi tek dio te podrške.

Svakako je pozitivno što se zviždačima omogućava pravo na besplatnu primarnu pravnu pomoć (čl.11. točka 5. Prijedloga Zakona), no ovo pravo ne bi trebalo ovisiti o njihovom imovnom stanju, kako to propisuje Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći. Naime, kada će zviždači trebati besplatnu pravnu pomoć, to će biti isključivo posljedica njihovog djelovanja u javnom interesu, što ne bi bio slučaj da svoje osobne interese nisu podredili javnima.

Također, već niz godina ukazujemo, uključujući i u godišnjim izvješćima pučke pravobraniteljice Hrvatskom saboru o stanju ljudskih prava, na prepreke s kojima se građani susreću kada pokušaju ostvariti pravo na besplatnu pravnu pomoć (pružaju je upravna tijela, ovlaštene udruge i pravne klinike, a uključuje npr. pravne savjete, sastavljanje podnesaka, zastupanje u postupcima pred javnopravnim tijelima). To je posljedica, između ostalog, činjenice da se trenutno ne izdvajaju dostatna novčana sredstva pružateljima primarne pravne pomoći, što je svakako potrebno uzeti u obzir prilikom regulacije ovog prava u slučaju zviždača.

Dodatno, problematično je što Prijedlog Zakona ne predviđa pravo na besplatnu sekundarnu pravnu pomoć prijaviteljima nepravilnosti (koju pružaju odvjetnici, a uključuje sastavljanje podnesaka i zastupanje u sudskim postupcima), kao niti pravo na psihosocijalnu pomoć, iako se tijekom rada u Radnoj skupini ozbiljno razmatralo više raspoloživih rješenja temeljem kojih bi im se to omogućilo.

Zato bi bilo potrebno i korisno još jednom razmotriti mogućnosti za davanje ovih vrlo bitnih oblika podrške zviždačima, što bi djelovalo motivirajuće i na oni koji bi to tek mogli postati, znajući da mogu dobiti sveobuhvatnu podršku nakon prijave nepravilnosti. Primjerice, kao rješenje za sekundarnu pravnu pomoć mogla bi se razmotriti suradnja s Hrvatskom odvjetničkom komorom koja bi formirala listu odvjetnika zainteresiranih za pružanje te vrste (besplatne) pravne pomoći prijaviteljima i to također neovisno o imovinskom cenzusu zviždača.

  • Unutarnje i vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Iz Prijedloga Zakona (uvodne napomene vezane uz čl.24. i prijedlozi iz čl.25. stavka 2 i čl.28. stavka 2a) proizlazi da će zviždači moći istovremeno prijaviti nepravilnosti i povjerljivoj osobi (unutarnje prijavljivanje) i pučkoj pravobraniteljici (vanjsko prijavljivanje).

Ukoliko se ustraje na takvoj mogućnosti, to bi moglo dovoditi do paralelnog vođenja postupaka ispitivanja nepravilnosti i zaštite zviždača, jer bi u tom slučaju oko iste prijave postupali poslodavac, pučka pravobraniteljica i tijela ovlaštena za postupanje po prijavi. Time se otvara mogućnost različitih ishoda postupanja po istoj prijavi što doprinosi pravnoj nesigurnosti, a dodatno može negativno utjecati na ostale i potencijalno nove zviždače. Do toga može doći ukoliko se istovremeno prijavljivanje koristi u većem broju slučajeva, umjesto da unutarnji i vanjski kanali i tijela nadležna za postupanje po sadržaju prijave postupaju u odnosu na ostale prijave nepravilnosti.

Pri tome se Direktivom uvodi mogućnost odabira kanala prijavljivanja nepravilnosti koji je najprikladniji i najsigurniji, ali se istovremeno u Direktivi izrijekom navodi da države članice trebaju poticati davanje prednosti podnošenju prijave kanalima za unutarnje prijavljivanje pred podnošenjem prijave kanalima za vanjsko prijavljivanje, ako se povreda može učinkovito interno riješiti i ako zviždač smatra da nema rizika od osvete.

Bilo bi stoga dobro poticati zviždače da prvo iskoriste kanale za unutarnje prijavljivanje, ako su im takvi kanali dostupni i ako se može razumno očekivati da oni funkcioniraju, u slučajevima u kojima zviždači smatraju da se povreda može učinkovito ukloniti unutar organizacije i da ne postoji rizik od osvete. Korištenje unutarnjeg kanala prijavljivanja nepravilnosti korisno je jer se u nekim postupcima same nepravilnosti mogu biti brže i lakše utvrđene i otklonjene, a što je naročito relevantno u slučajevima kada se isključivo prijavljuju nepravilnosti. U tim slučajevima to je najbolji način za informiranje osoba u organizaciji, koje mogu doprinijeti ranom i učinkovitom uklanjanju rizika za javni interes.  Istovremeno, korisno bi bilo i razvijati i kulturu dobre komunikacije i korporativnu društvenu odgovornost u organizacijama, u kojoj se smatra da prijavitelji znatno doprinose izvrsnosti i samoregulaciji .

Istovremeno, bitno je dakako da se ni na koji način prijaviteljima nepravilnosti ne uskraćuje mogućnost odabira kanala prijavljivanja nepravilnosti koji je, s obzirom na konkretne okolnosti svakog pojedinog slučaja, najprikladniji i za njih najsigurniji. Stoga bi bilo dobro i u samom tekstu Prijedloga Zakona preporučiti odnosno dati prednost unutarnjem prijavljivanju nepravilnosti, naravno, ne dovodeći time u pitanje mogućnost podnošenja prijave i vanjskom kanalu, odnosno javnog razotkrivanja, ukoliko prijavitelj nepravilnosti ocijeni da unutarnje prijavljivanje ne bi bilo učinkovito.

  • Visina kazne poslodavcima za prekršaje iz Zakona

50 tisuća kuna maksimalna je novčana kazna predviđena za poslodavce pravne osobe koji počine neki od prekršaja iz Prijedloga Zakona (čl. 37. i 38.). Ovaj iznos je prenizak kada su u pitanju poslodavci koji ostvaruju izrazito visoke prihode, jer im vrlo vjerojatno neće biti prepreka za počinjenje prekršaja.

Rješenje bi mogla biti regulacija kazne na način da njezin iznos ovisi o prihodima poslodavaca, kako bi ostvarila svoju preventivnu svrhu u odnosu na sve poslodavce ili barem što širi krug poslodavaca.

  • Podaci kao temelj za poboljšanja u budućnosti

Prikupljanje podataka o provedbi i učincima Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti ključno je za unapređenje te zaštite, zbog čega je njihovo prikupljanje važno precizno i adekvatno regulirati.

Zato je potrebno jasnije urediti način na koji će se prikupljati relevantni podaci. Prema Prijedlogu Zakona, Ministarstvo pravosuđa i uprave obavezno je svake godine Europskoj komisiji dostavljati dostupne statističke podatke o prijavama pučkoj pravobraniteljici, što uključuje i broj prijava, istraga i postupaka pokrenutih na temelju takvih prijava i njihov ishod te, ako je utvrđena, procijenjenu imovinsku štetu i vraćene iznose nakon istraga i postupaka u vezi s prijavljenim nepravilnostima.

No, nije jasno kako će Ministarstvo te podatke pribavljati i očekuje li i temeljem čega da ih dostavlja naša institucija, s obzirom da o njima ne možemo niti imati evidenciju. Naime, povratne informacije koje nam dostavljaju tijela nadležna za postupanje po sadržaju prijave ne uključuju, ili barem ne nužno, informacije o procijenjenoj financijskoj šteti i vraćenim iznosima nakon istraga i postupaka u vezi s prijavljenim nepravilnostima, niti takve zaključke možemo kao institucija donositi na temelju podataka s kojima raspolažemo.

Zato je potrebno jasnije odrediti na koji način će ministarstvo ispunjavati obavezu pribavljanja podataka, primjerice navesti da ih, u odgovarajućem obimu, pribavlja od pučke pravobraniteljice, ali i za borbu protiv korupcije  ključnih tijela nadležnih za postupanje po sadržaju prijava, a po potrebi od strane drugih dionika koji mogu raspolagati ovim podacima.

Pri tom, sam način prikupljanja ovih podataka i suradnju tijela uključenih u njihovo prikupljanje predlažemo podrobnije urediti odgovarajućim podzakonskim aktom ili protokolom, s mogućošću organiziranja periodičnih sastanaka radi razmjene informacija potrebnih za dostavu statističkih podataka, ali i praćenja i unaprjeđenja primjene Zakona, zbog čega predlažemo odmah uspostaviti redovitu i kvalitetnu međuresornu suradnju.

Zato smo predložili da se razmotri osnivanje Stalne radne skupine, pluralističkog sastava, koja bi uključivala sve relevantne dionike, kao što je, primjerice, slučaj kod Radne skupine za zločine iz mržnje. Periodični sastanci pridonijeli bi i učinkovitoj primjeni Zakona i boljoj zaštiti zviždača, što je naročito bitno prilikom uvođenja nove zakonske regulacije poput ove, ali i njezine kontinuirane adekvatne primjene.

Posao ne prestaje poboljšanjima Zakona

Komentari koje smo u ovom tekstu naveli tek su dio načina na koji se Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti može poboljšati, za koje se nadamo da će biti uvršteni u konačni prijedlog.

No, čak ni najbolja zakonska rješenja ne mogu sama osigurati svoju svrhu, već ih treba dosljedno provoditi, ali i o njihovim odredbama educirati i informirati stručnjake, građane i medije.

U konačnici, važno je i da sve prijave budu adekvatno istražene, prema potrebi i pokrenuti sudski postupci, a svi za koje se utvrdi da su odgovorni, da budu i prikladno sankcionirani za počinjenje nepravilnosti.

Jedino tako je moguće zviždačima jasno poručiti da mogu prijaviti nepravilnost bez straha da će za svoj čin građanske hrabrosti snositi negativne posljedice, već s uvjerenjem da će njihova prijava dovesti do smanjenja korupcije, a da će oni pri tom biti adekvatno zaštićeni.