O slobodi izražavanja nacionalne pripadnosti
Tijekom povijesnog razvoja ljudskih prava jedno od osjetljivijih pitanja predstavljalo je slobodno izražavanje manjinske nacionalne pripadnosti. Kako bi se manjinska prava uopće priznala, ostvarila i zaštitila, kao preduvjet je nužno omogućiti svakom pojedincu da se slobodno izjasni kojoj naciji pripada. Upravo zbog toga slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti možemo nazvati osnovnim manjinskim pravom, bez koje bi bilo izlišno raspravljati o svim ostalim pravima iz kontingenta prava nacionalnih manjina.
U Republici Hrvatskoj se odredbom članka 15. stavka 4. Ustava svim pripadnicima nacionalnih manjina jamči sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, slobodno služenje svojim jezikom i pismom i kulturna autonomija. Osim toga, Ustav jamči svakom građaninu i poštovanje i pravnu zaštitu njegova dostojanstva, koje uključuje osobine i vrijednosti koje određuju čovjeka, među kojima su, naravno, i one koje ga određuju kao pripadnika neke nacionalne manjine.
Odredbom članka 4. stavka 1. Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina (UZPNM) također je propisano da svaki državljanin RH ima pravo slobodno se izjasniti da je pripadnik neke nacionalne manjine, kao i pravo ostvarivati sam ili zajedno s drugim pripadnicima svoje ili drugih nacionalnih manjina zakonima propisana prava i slobode.
U Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina također se navodi pravo na slobodan izbor pripadnosti nacionalnoj manjini. Ova Konvencija sadrži načela koja su države, koje su ju usvojile, obvezale da će ih ozakoniti, odnosno da će norme koje će donijeti interpretirati polazeći od načela utvrđenih u Konvenciji. U preambuli Okvirne konvencije navedeno je kako pluralističko i istinski demokratsko društvo treba ne samo poštivati etničku, kulturnu, jezičnu i vjersku samobitnost svakog pripadnika nacionalne manjine, već im također stvoriti odgovarajuće mogućnosti za izražavanje, očuvanje i razvijanje te samobitnosti. Pravo na samobitnost nacionalnih manjina i njihovih pripadnika prvenstveno obuhvaća pravo svakoga da izabere pripadnost nacionalnoj manjini i da bude tretiran ili ne tretiran takvim.
Osim navedenih pravnih akata, slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti štiti i Kazneni zakon. Naime, člankom 126. propisano je da će se kazniti svatko tko pripadniku nacionalne manjine uskrati ili ograniči pravo na slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti ili na kulturnu autonomiju.
Dakle, u RH se svatko može slobodno izjasniti da je pripadnik neke nacionalne manjine, a podudarno tome i da je pripadnik hrvatskog naroda. Pravo na izjašnjavanje o nacionalnoj pripadnosti strogo je osobno pravo, jer je pripadnost određenoj naciji subjektivan osjećaj svakog pojedinca te je samo pojedinac ovlašten odlučiti biti ili ne biti pripadnikom neke nacije i ima pravo da ga se takvim smatra.
Ljudska prava i slobode pripadaju i djeci, stoga im pripadaju i prava i slobode nacionalnih manjina, naravno pod uvjetom da je dijete pripadnik nacionalne manjine. Je li ono pripadnik nacionalne manjine, većinskog naroda ili će biti nacionalno neopredijeljeno, odlučuju njegovi roditelji, odnosno skrbnici ako nema roditelja. Nastupom punoljetnosti odnosno stjecanjem poslovne sposobnosti, osoba se može vlastitom voljom opredijeliti želi li izmijeniti izjašnjavanje o nacionalnoj pripadnosti.
No, je li tako u svim slučajevima, odnosno može li se osoba po stjecanju punoljetnosti/poslovne sposobnosti zaista slobodno očitovati o svojoj nacionalnoj pripadnosti te hoće li njen subjektivan osjećaj pripadnosti određenoj naciji pratiti i službene evidencije te izvaci koji se na osnovu njih izdaju i kolaju u pravnom prometu, pitanje je koje će biti razrađeno u nastavku.
Slučajevi s kojima smo se susreli
Sudjelujući tijekom 2016. godine u provedbi projekta PGP-a Sisak, kojemu je cilj bio ohrabriti, poticati i pomoći osobama romskog podrijetla da se deklariraju kao pripadnici romske nacionalne manjine[1], kako bi mogli ostvariti prava koja im kao Romima pripadaju, informirani smo da uredi državne uprave, temeljem čl. 9. Zakona o državnim maticama[2], odbijaju zahtjeve za izmjenom podatka o nacionalnosti upisanog prilikom temeljnog upisa u maticu rođenih.
U drugom slučaju obratio nam se hrvatski državljanin, rođen 1978. godine, kojemu nije upisana nacionalna pripadnost u matici rođenih, smatrajući da mu se uskraćivanjem naknadnog upisa nacionalnosti temeljem iste odredbe Zakona o državnim maticama, brani da se izjašnjava Hrvatom.
O nekim drugim slučajevima u kojima su građani bili odbijeni sa zahtjevom za izmjenom podatka o nacionalnosti upisanog u maticu rođenih izvještavali su mediji.[3]
Zakonska regulativa i tumačenje Ministarstva uprave
U RH se podaci o narodnosti (nacionalnosti) djeteta i roditelja nisu upisivali u maticu rođenih do 1994. godine. Upis ovih podatka uveden je Zakonom o državnim maticama (NN 96/93), od 1. siječnja 1994., a osobno ime i nacionalna pripadnost djeteta upisuju se na temelju izjave roditelja dane na zapisnik.
U članku 9. Zakona o državnim maticama navedeni su podaci koji se upisuju kod temeljnog upisa u matici rođenih, kao i oni koji se upisuju kao naknadni upisi i bilješke. Pri tome, gotovo svi podaci koji se upisuju pri temeljnom upisu taksativno su navedeni i među onima koji se mogu naknadno promijeniti. No, među njima nije i podatak o nacionalnosti, što otvara pitanje je li ovaj podatak promjenjiv.
Naime, u točki b) članka 9. Zakona, osim taksativnog navođenja podataka koji se mogu mijenjati, navedeno je kako se kao naknadni upisi i bilješke upisuju i naknadni ispravci grešaka i druge promjene podataka koje se upisuju u državnu maticu rođenih. Upravo formulacija …i druge promjene podataka koje se upisuju u državnu maticu rođenih, otvara prostor tumačenju kako Zakon omogućava promjenu bilo kojeg podatka koji se upisuje, pa tako i podatka o nacionalnosti. U usporedbi s odredbama istog Zakona kojima se reguliraju upisi u matici vjenčanih (članak 16.), odnosno umrlih (članak 18.), razvidno je kako se, osim taksativnog navođenja podataka koji se mogu mijenjati, navodi samo formulacija naknadno ispravljanje grešaka. Dakle, ne i formulacija i druge promjene podataka koje se upisuju u državnu maticu, kako je to regulirano kod matice rođenih.
Zbog toga smo od Ministarstva uprave zatražili tumačenje ove odredbe Zakona te smo preporučili da, ukoliko smatraju da odredba omogućava izmjenu podatka o nacionalnosti, uredima državne uprave u županijama upute naputak za primjenu Zakona kojim će ukazati na mogućnost naknadne promjene ovog podatka, a ukoliko smatraju da Zakon ne omogućava promjenu ovog podatka, iniciraju izmjenu Zakona kojom bi se omogućila naknadna promjena podatka o nacionalnosti.
Ministarstvo uprave očitovalo se kako Zakon ne dopušta izmjenu podatka o nacionalnosti, navodeći kako odredbom čl. 9. nije taksativno propisano da se u maticu rođenih kao naknadni upis upisuje podatak o nacionalnosti djeteta. Osim toga, navelo je kako se maticom rođenih dokazuje rođenje, a ne nacionalnost, da nitko ne brani slobodno izjašnjavanje o nacionalnosti bez obzira na onu upisanu u matici rođenih, da u RH ne postoji evidencija o nacionalnosti, jer se pripadnost određenom narodu ne dokazuje ispravama već se o njoj osoba izjašnjava, kao i da se upis nacionalnosti u matičnim knjigama ne može izmijeniti jer ne utječe na osobni status. Osim toga, navelo je i kako, neovisno o upisu nacionalnosti u matici rođenih, osobi nitko ne brani da se za potrebe vođenja drugih službenih evidencija, primjerice registra birača, drugačije izjašnjava, no da se ta promjena, sukladno Zakonu o državnim maticama, ne upisuje kao naknadni upis u matici rođenih.
Ministarstvo se pozvalo i na Odluku Ustavnog suda RH U-III-422/1995 od 24. lipnja 1999., kojom su odbijeni podnositelji ustavne tužbe (rođeni 1960. i 1991.) koji su se obratili Ustavnom sudu nakon što su im odbijeni zahtjevi za naknadnim upisom nacionalne pripadnosti u maticu rođenih.[4]
Osvrt na navode Ministarstva
Točni su navodi Ministarstva da se svaki građanin ima pravo izjasniti kao pripadnik nacionalne manjine (ili hrvatskog naroda), primjerice, pri popisu stanovništva, kao i da je moguće izmijeniti podatak o nacionalnosti u registru birača. Pri tome birači, kojima nije upisan podatak o nacionalnosti, mogu zatražiti upis ovog podatka, a ukoliko je podatak upisan, mogu ga promijeniti, dajući u nadležnom županijskom uredu izjavu o svojoj nacionalnoj pripadnosti. S obzirom da se radi o slobodnoj volji građana te da se opredjeljenje o pripadnosti nekoj naciji tijekom života može mijenjati, nema ograničenja u broju ovakvih izjašnjavanja.
No, navod Ministarstva kako se pripadnost određenom narodu ne dokazuje ispravama, nego se o njoj osoba izjašnjava, samo je djelomično točan.
Naime, pri prijavi na natječaj za prijam u državnu službu pripadnici nacionalnih manjina zaista nisu dužni dokazivati svoju nacionalnu pripadnost kako bi (eventualno) ostvarili prednost pri zapošljavanju, već su se dužni samo pozvati na manjinsku nacionalnu pripadnost i na prednost pri zapošljavanju prema čl. 22. UZPNM-a.
S druge strane, primjerice prilikom podnošenja zahtjeva za dodjelom stipendija, romski srednjoškolci i studenti kao dokaz romske pripadnosti često koriste uvjerenje iz popisa birača, no kako u njega nisu upisane maloljetne osobe, jer nemaju biračko pravo, kao dokaz koristi se i rodni list ili izvadak iz matice rođenih. Naravno, to je moguće tek ukoliko je ovaj podatak upisan u matici rođenih te ukoliko upis zaista i koincidira s osjećajem pripadnosti romskoj manjini.
Drugi je primjer podnošenje zahtjeva za stjecanje hrvatskog državljanstva na osnovi pripadnosti hrvatskom narodu, uz koji je potrebno dostaviti isprave kojima se dokazuje osobno nacionalno izjašnjavanje u pravnom prometu, što može biti i izvadak iz matice rođenih, ukoliko je u njemu upisan podatak o nacionalnosti. Ukoliko se pak stranka pri podnošenju ovog zahtjeva poziva na pripadnost hrvatskom narodu svojih roditelja, uz zahtjev dostavlja dokaz kojim potvrđuje nacionalno deklariranje roditelja, koji također može biti izvadak iz matice rođenih za roditelja.[5]
Dakle, izvadak iz matice rođenih u različitim postupcima može poslužiti kao dokaz o nacionalnoj pripadnosti osobe, a time i utjecati na osobni status.
Usporedna zakonodavstva nekih država nastalih disolucijom bivše federacije
S obzirom na sličnost pravnih sistema proisteklih iz bivše zajedničke države, multietničnost te višestruke nacionalne identitete dijela stanovništva bivše federacije, kao i ratne sukobe s dominantnom etničkom pozadinom iz kojih su proistekle i bitne izmjene u etničkom sastavu stanovništva novonastalih država (ili barem nekih dijelova tih država), u nastavku se iznosi i usporedba mogućnosti upisa/izmjene podatka o nacionalnosti u matičnim knjigama rođenih u Republici Srbiji, Bosni i Hercegovini te u Crnoj Gori.
U Republici Srbiji se od 1964. do 2018. u matičnim knjigama rođenih nije upisivao podatak o nacionalnoj pripadnosti. Izmjenama Zakona o matičnim knjigama 2018. godine omogućen je upis nacionalne pripadnosti, na zahtjev i na osnovi zajedničke izjave roditelja. Ukoliko se roditelji ne usuglase, upis tog podatka neće se izvršiti, a dijete stjecanjem punoljetnosti može tražiti izvršenje upisa. Ukoliko je podatak upisan, po stjecanju punoljetnosti izjavom pred matičarom može se zatražiti brisanje ili promjena tog podatka.
Slično je i u Bosni i Hercegovini, gdje zakoni o matičnim knjigama entiteta predviđaju kako roditelji mogu upisati nacionalnu pripadnost djeteta, koja se može promijeniti po stjecanju punoljetnosti. Kako su to tek mogućnosti, rubrika o nacionalnoj pripadnosti može ostati i nepopunjena.
Za razliku od propisa o matičnim knjigama u Republici Srbiji te u Bosni i Hercegovini, u Crnoj Gori se prema Zakonu o matičnim registrima u maticu rođenih pri osnovom upisu ne upisuje podatak o nacionalnoj pripadnosti.
Dakle, zakonodavstva ovih država, ukoliko omogućavaju upis podatka o nacionalnosti djeteta u maticu rođenih od strane roditelja, omogućavaju da se po stjecanju punoljetnosti taj podatak dopuni, ukoliko ranije nije bio upisan, odnosno da se izmijeni ili izbriše.
Zaključno
Podatak o nacionalnosti upisan pri temeljnom upisu u maticu rođenih nakon rođenja djeteta se, prema Zakonu o matičnim knjigama, prema stavu Ministarstva ne može naknadno izmijeniti. Unatoč nepreciznoj i nedovoljno jasnoj zakonskoj odredbi, koja može navesti i na drugačiji zaključak, stav Ministarstva ima utemeljenje i u ranije navedenoj Odluci Ustavnog suda iz 1999. godine.
Za istaknuti je kako se svi podaci upisani u matičnu knjigu rođenih pri temeljnom upisu, osim nacionalnosti (djeteta) te zanimanja, prebivališta i adrese stanovanja roditelja u trenutku rođenja djeteta, mogu promijeniti. Tako se, primjerice, mogu promijeniti i osobno ime, spol i državljanstvo djeteta.
No, za razliku od zanimanja roditelja ili adrese stanovanja roditelja u trenutku rođenja djeteta, nacionalna pripadnost, u društvu još uvijek opterećenom traumama međuetničkog ratnog sukoba, znatnom dijelu građana predstavlja bitnu identitetsku odrednicu. Pripadnost određenoj naciji jest subjektivan, strogo osoban osjećaj pojedinca, i on ne mora koincidirati s pripadnošću koju su mu odredili roditelji neposredno po njegovom rođenju.
Iz perspektive prava nacionalnih manjina, pluralističko i istinski demokratsko društvo treba ne samo poštivati etničku samobitnost svakog pripadnika nacionalne manjine, već, kako je to navedeno i u Okvirnoj konvenciji, stvoriti mogućnosti za izražavanje, očuvanje i razvijanje te samobitnosti, a pravo na samobitnost prvenstveno obuhvaća pravo svakoga da izabere pripadnost nacionalnoj manjini i da bude tretiran ili ne tretiran takvim.
Tretira li nekoga takvim ili ne, država pokazuje i dajući ili ne dajući mogućnost da izvaci iz službenih evidencija, koji kolaju u pravnom prometu, budu u skladu sa subjektivnim osjećajem pojedinca o pripadnosti određenoj naciji, a time i da ga svi koji dolaze u doticaj s tim izvacima, doživljavaju ili ne doživljavaju kao pripadnika određene nacije.
(Normativno) onemogućavanje izmjene podataka o nacionalnosti u matici rođenih, kao odraz dominantne političke klime u vrijeme donošenja zakona, posljedično i danas može negativno utjecati na slobodno izjašnjavanje građana o nacionalnoj pripadnosti u drugim situacijama, primjerice pri popisu stanovništva. Ono može djelovati odvraćajuće i na odluku pojedinca da podatak o svojoj nacionalnosti u registru birača uskladi s vlastitim subjektivnim osjećajem pripadnosti nekoj naciji, što, u konačnici, može negativno djelovati i na ostvarivanje kolektivnih manjinskih prava.
Ako je podatak o nacionalnosti u matici rođenih nebitan, što bi se moglo zaključiti iz očitovanja Ministarstva, zakonskim izmjenama trebalo bi ga izuzeti iz podataka koji se upisuju u ovu evidenciju. Ukoliko se, pak, ostane pri stavu da ga je i dalje potrebno upisivati, trebalo bi omogućiti i njegovu izmjenu, jer bi u protivnom svako pozivanje na slobodu nacionalne opredijeljenosti, kao i tvrdnje o nacionalnoj pripadnosti kao subjektivnom osjećaju pojedinca, bile tek puki deklaratorni izričaj koji se ne potvrđuje niti u normama niti u praksi.
Dakle, svim je građanima potrebno osigurati pravo na slobodno izražavanje nacionalne pripadnosti, kao i omogućiti im da službene evidencije, uključujući i maticu rođenih, budu usklađene s njihovim osjećajem.
Dodatno, imajući u vidu da mnogi građani nemaju samo jedno nacionalno podrijetlo, pri prikupljanjima ovih podataka potrebno je omogućiti izjašnjavanje i o višestrukoj pripadnosti, što je Republici Hrvatskoj preporučeno u Rezoluciji o provođenju Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina 2017. godine.
Analizu pripremio:
Mladen Stojanović, savjetnik pučke pravobraniteljice za pravne poslove i strateško parničenje
