Pravo na dobro upravljanje

* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2024. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2025. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.

Više o problemima vezanima uz pravo na dobro upravljanje pronađite i u drugim poglavljima Izvješća, na dnu ove stranice.

„Zahtjev za mirovinu sam podnio sredinom prosinca 2023 godine i do dan danas, znači gotovo sedam mjeseci i unatoč brojnim požurnicama, riješenja za mirovinu nema.“

Pravo na dobro upravljanje ključno je za ostvarivanje drugih ljudskih prava i sloboda, kao i vladavine prava te za izgradnju povjerenja u institucije. Pokazuje kvalitetu kojom institucije ispunjavaju svoju zadaću služenja građanima i javnom interesu te poštuju načela postupanja poput zakonitosti, brzine, učinkovitosti, neovisnosti, pravičnosti, transparentnosti, objektivnosti, nepristranosti, nediskriminacije i jednakog tretmana, dosljednosti i proporcionalnosti.

U velikoj je mjeri zajamčeno Ustavom RH te Zakonom o općem upravnom postupku, koji javnopravnim tijelima propisuje načela zakonitosti, razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa, pomoći stranci, utvrđivanja materijalne istine, samostalnosti i slobodne ocjene dokaza, učinkovitosti i ekonomičnosti te pristupa podacima i zaštite podataka, a doktrinu dobre uprave tijekom godina su razvile i EU te različite međunarodne organizacije.

Dobra uprava znači da građani imaju pravo očekivati da će dobiti kvalitetnu uslugu od državne i javne uprave koja je otvorena, dostupna, učinkovita i dobro vođena te u svom postupanju usmjerena na javni interes. Jedna od uloga institucije pučke pravobraniteljice je pratiti u kojoj mjeri se poštuje pravo na dobro upravljanje, što činimo izravno kontaktirajući s građanima i postupajući po njihovim pritužbama, te predlažući bolje prakse i zakonske izmjene kako bi uprava bila usmjerenija na građane.

Pravo na dobro upravljanje iz više je razloga zasebno poglavlje u ranijim i ovom izvješću. Prije svega, zbog  vrlo širokog djelokruga institucije te temeljem rada na velikom broju predmeta koji se odnose na gotovo sve resore državne i javne uprave, pučka pravobraniteljica ima jedinstven pregled nad njihovim radom.

Nadalje, ispitni postupci pučke pravobraniteljice potvrđuju da su određeni problemi građana vezani za komunikaciju i/ili ostvarivanja prava pri javnopravnim tijelima dugogodišnji i brojni.  U pritužbama tako građani često ukazuju na šutnju administracije, nerazumljivu i neprikladnu komunikaciju, dugotrajnost postupanja, nejednak tretman, „loptanje“ između institucija, pretjerani formalizam i druge probleme nespojive s načelima dobrog upravljanja.

Pri tome se u ovom poglavlju daje sveobuhvatni pregled problema s kojima se građani susreću u postupanju državne i javne uprave, dok se brojni primjeri problema pri ostvarivanju pojedinih prava nalaze u drugim poglavljima ovoga Izvješća.

Pritužbe

Prema Ustavu RH svatko ima pravo dobiti odgovor od državnih i drugih tijela na svoje predstavke, pritužbe i prijedloge. No javnopravna tijela ne poštuju uvijek ovu ustavnu obvezu, kao ni rokove postupanja propisane Zakonom o općem upravnom postupku i posebnim zakonima.

 „Prva prijava bespravne gradnje podnesena je gradevinskoj inspekciji 2022. godine. Druga prijava u svezi s istim predmetom ponovno je podnesena  2023. godine. Do danas nismo zaprimili nikakvo očitovanje niti na jednu gore navedenu prijavu, osim potvrde da su prijave uredno zaprimljene putem no-reply e-mail potvrde.“

 

„predala sam zahtjev za jednokratnu socijalnu pomoć za osobe pod privremenom zaštitom iz Ukrajine. Ali… Nisam dobila nikakav odgovor tijekom 2 mjeseca. Jos uvijek nemam nikakve odluke o dodjeljivanju pomoći. Vise puta sam zvala na telefon, a i osobno dolazila sam tamo, ali nista. Odgovor: mi nemamo socialnu radnicu, koja bi vodila taj slucaj. Zar za ovih 2 mjeseca nije bilo moguce naci neko resenje?! Ponovo sam osobno dosla do ureda, jer nemoguce je dobiti ikoga telefonom. Ali moj slucaj jos uvijek nije pokrenut. Tog dana prosljedila sam e-mail sa molbom Voditeljici Ureda za socijalnu skrb, ali takodjer nisam dobila nikakav odgovor. Tisina. Zbog toga molim da mozda Vi cete pomoci pokrenuti nesto u mojom slucaju. Nadam se da ova sutnja od Ureda za socialnu skrb nije rezultat namjerne diskriminacije, na sto vec sam pocela misliti s obzirom na situaciju. Ostavljanje bez ikakvog odgovora je jako ponizavajuce, kao da nema mene i moje molbe.“

 

„Poštovani, dana 25. lipnja supruga i ja podnijeli smo MUP-u zahtjev za spajanje obitelji. Uz činjenicu da smo nekoliko puta zvali, slali požurnice (zamolbe) i 3.9. tražili da nam se dostavi dokument s informacijom u kojem roku se takav zahtjev mora riješiti, naš zahtjev nije riješen, niti nam je dostavljena informacija. Danas su nam u nadležnoj PP rekli da naš zahtjev nije niti upućen. Tri mjeseca nakon podnošenja… S obzirom na to da je supruga imala ponudu za posao, od koje će vjerojatno poslodavac odustati, a da smo podstanari i živimo od jedne moje plaće; smatramo da su grubo povrijeđena naša prava.“

 

„U srpnju ove godine, Hrvatskom zavodu za socijalni rad predan je zahtjev za ostvarivanje prava na inkluzivni dodatak na ime moje majke. Kako je majka starija i nemoćna osoba, nije u mogućnosti samostalno se obraćati institucijama te Vam se stoga obraćam u njezino ime. Naime, do danas nije dobila nikakav odgovor ni odluku povodom navedenog zahtjeva, iako se radi o žurnom postupku te je zakonski rok za donošenje rješenja prošao. Zahtjev je predan u srpnju 2024. godine, a zakonski rok za donošenje rješenja je 15, odnosno 30 dana.“

Povjerenica za informiranje je u 2023. godini zaprimila 1.179 žalbi, od kojih se 652 ili 55,30% odnosilo na nerješavanje zahtjeva u zakonskom roku, odnosno tzv. šutnju uprave. To je veći udio nego godinu ranije kada je takvih žalbi bilo 640 ili 41,18%. Pri tome je povjerenica u 26% žalbi zaprimljenih 2023. godine utvrdila da je uistinu došlo do šutnje uprave.

Problem je i dugotrajno neodgovaranje javnopravnih tijela na zahtjeve pučke pravobraniteljice za dostavom podataka ili očitovanja o provedbi izdanih mjera, a u nekim slučajevima odgovori potpuno izostaju, o čemu više pišemo u poglavlju o suradnji. Primjerice, MZ nam je u jednom predmetu tek nakon dvije požurnice dostavilo dokumentaciju, iako je njome raspolagalo četiri mjeseca ranije. Prema ZoPP-u, ako tijelo koje obavlja nadzor u za to ostavljenom roku ne izvijesti pučku pravobraniteljicu o utvrđenim činjenicama i poduzetim mjerama, ona će o tome obavijestiti Vladu RH. No, posebno zabrinjava kada ne dobijemo odgovor ni od Vlade RH, čak ni nakon požurnice, što je u 2024. godini bio slučaj u više predmeta koji su se odnosili na ostvarivanje prava većeg broja građana. Stoga o tome, u skladu sa ZoPP-om, izvještavamo Hrvatski sabor.

Suprotno načelima Zakona o općem upravnom postupku, građani su nam se obraćali i zbog pretjeranog formalizma u odgovorima tijela, zbog čega ostaju uskraćeni za relevantne informacije o svojim pravima, kao i zbog prebacivanja odgovornosti između institucija. Javljali su nam se i zbog neprofesionalnog postupanja službenika u javnopravnim tijelima, davanja nepotpunih ili krivih informacija, ali i izostanka spremnosti tijela da objektivno i temeljito razmotri pritužbu na postupanje vlastite službenice. Tako se građanin pritužio da ga je službenica vrijeđala i ponižavala, no internim postupkom nije utvrđena povreda etičkog kodeksa. Do preokreta je došlo nakon što je pučka pravobraniteljica zatražila dostavu podataka o pritužbama na službenicu unatrag pet godina, što je pokazalo da je protiv nje podnesen velik broj istovjetnih pritužbi pa joj je tek potom izrečeno upozorenje zbog kršenja obveza iz ugovora o radu. Ovaj slučaj pokazuje nespremnost tijela da objektivno preispita i odluči o pritužbi na rad službenice, stoga može poslužiti kao primjer potrebe da javnopravna tijela uspostave adekvatne i učinkovite interne mehanizme prituživanja i praćenja zaprimljenih pritužbi.

“Problem je nastao kada smo zvali novu ambulantu s namjerom da otvorimo bolovanje i konzultiramo se s liječnikom. U prvom telefonskom razgovoru sestra nam govori da ona nas nema upisane kao pacijente te da provjerimo sa HZZO-om zašto nismo vidljivi na popisu. Kontaktirali smo brojeve dostupne na HZZO nekoliko puta i svaki puta nam je rečeno da je kod njih sve u redu te da je sve vidljivo i da to moramo riješiti sa ambulantom. Ovo loptanje sa nama i nazivanje trajalo je cijeli protekli tjedan i polovinu tekućeg.

Poslali smo email na podršku za e-hzzo, odgovor do danas nismo zaprimili. Iz ambulante su kontaktirali informatičku podršku, koja navodno ništa ne može (ili ne želi napraviti) i njihovo rješenje je da se liječnik nositelj ambulante mora doći u ambulantu fizički prijaviti sa svojom karticom, pa ćemo mi onda možda biti vidljivi na popisu pacijenata. Danas smo informirani od sestre da se ni sa dolaskom liječnice nositelja ambulante to ne može riješiti već je potrebno da dođemo u ambulantu ispunimo zahtjev i nosimo na HZZO kako bismo ponovno zatražili promjenu liječnika.

Dakle bolovanje nismo otvorili jer nismo nigdje upisani kao pacijenti iako u HZZO tvrde suprotno. Doznaku je trebalo predati poslodavcu, pa se nadam da netko može objasniti poslodavcima zašto ju nisu dobili na vrijeme.

Moram naglasiti da su jedina svijetla točka zdravstvenog sustava sestre i liječnici, jer jedino se oni mogu potruditi da pomognu čak i u administrativnim zavrzlamama koje ne bi trebale biti njihov problem. Oni su zdravstvenih struka, nisu informatičari ni administratori, pustite ih da liječe, a ostalo prepustite stručnjacima pojedinih područja ako ih u cijelom zdravstvenom sustavu ima.”

 „Zamolio sam ju da prestane vikati na mene i da se ne želim svađati i ulaziti u konfliktne situacije, na što je ona nastavila dalje vikati i rekla je da ju ne zanima što ja trebam i što piše i dala mi je novi termin, te nije htjela samnom komunicirati.“

Pritužbe ukazuju da građani često od tijela kojem su se obratili nisu dobili informaciju da ono nije nadležno za postupanje po njihovom problemu niti uputu kome se trebaju obratiti. Kako proizlazi iz Izvješća o provedbi preporuka pučke pravobraniteljice iz Izvješća za 2023. godinu, mnoga tijela su provela ili će uskoro provesti preporuku o dostupnosti jasnih, preglednih i razumljivih informacija građanima o pravima i procedurama za njihovo ostvarivanje. Iako se o preporuci nisu očitovala sva tijela, preporuku ove godine nećemo ponavljati ali ćemo nastaviti pratiti web stranice javnopravnih tijela, prvenstveno onih koja se nisu očitovala Uredu za ljudska prava i prava nacionalnih manjina u Izvješću o provedbi preporuka.

Problematične su i situacije u kojima javnopravna tijela građanima uskraćuju određeno pravo bez provođenja postupka, već im se usmeno priopćava da ga ne mogu ostvariti, čime im se krši ustavno pravo na žalbu.

ZUP-om je propisano da je službena osoba u tijelu javne uprave dužna po službenoj dužnosti pribaviti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi javnopravno tijelo kod kojeg se vodi postupak, odnosno drugo javnopravno tijelo ili sud. Relevantno je i načelo „samo jednom“ iz EU Akcijskog plana e-uprave 2016. – 2020., koje od javnih uprava zahtjeva da ponovno (višekratno) koriste ili dijele podatke i dokumente koje su građani već dostavili. Unatoč tome građani, posebno oni koji ne koriste digitalne usluge, često moraju više puta davati iste informacije ili „obilaziti“ šaltere, što pokazuje i online upitnik MPUDT-a na koji su građani odgovarali za potrebe analize njihovog administrativnog opterećenja. U Analizi se navodi da je, bez korištenja digitalnih alata, za ostvarivanje prava na obiteljsku mirovinu potrebno devet dolazaka na šalter, za redovnu mirovinu osam, za ostvarivanje prava za vrijeme nezaposlenosti četiri, dok je tri dolaska na šalter potrebno za ostvarivanje prava na nacionalnu naknadu za starije osobe. Analiza je napravljena za potrebe Akcijskog plana za smanjenje administrativnog rasterećenja građana za 2023. – 2025. godinu, koji je trebao ispuniti cilj iz NPOO-a i smanjiti administrativno opterećenje građana za najmanje 20% do kraja 2025. godine. Akcijski plan je usvojen u ožujku 2025. godine.

Zaključno, javnopravna tijela trebaju postupati ispravno (zakonito, unutar rokova, u skladu s najboljim praksama i poštujući prava građana, priznati greške, objasniti što je pošlo po zlu i ispraviti ih brzo i učinkovito), otvoreno i odgovorno (pojasniti kriterije odlučivanja, pojašnjavati svoje odluke i preuzimati odgovornost za postupke službenika), pravedno i proporcionalno (slušati građane koji im se obraćaju, prema svima se odnositi jednako i nepristrano, poštivati različitosti i osigurati jednaki pristup svima, izbjeći defanzivnost kad dođe do pogreške u postupanju, donositi mjere koje su primjerene i razmjerne ciljevima), biti usmjerena na građane (lako dostupna, spremna na suradnju s drugim tijelima, davati jasne, potpune i razumljive informacije što građani od njih mogu, a što ne mogu očekivati, uključujući o kojim pravima mogu odlučivati i o postupcima za njihovo ostvarivanje, kao i imati na umu individualne potrebe i okolnosti svake osobe) i uvijek raditi na poboljšanjima (redovito preispitivati svoje politike i postupke, tražiti povratne informacije, uključujući kroz učinkovite interne procese prituživanja, i koristiti ih za poboljšanje kvalitete svog rada na pravima građana).

Digitalizacija

Razvoj digitalnih javnih usluga dio je poboljšanja procesa i kvalitete podataka javne uprave, što može dovesti do uštede vremena i troškova, što je navedeno i u Nacionalnom planu razvoja javne uprave 2022. – 2027. godine. U istom dokumentu, kao i Strategiji digitalne Hrvatske do 2032. godine, ispravno se ističe da je potrebno omogućiti alternativne puteve komunikacije građana s javnopravnim tijelima, na način koji im najviše odgovara. Kao institucija koja se zalaže za učinkovitu i građanima lako dostupnu javnu upravu, pozdravljamo razvoj digitalnih usluga koji velikom broju građana omogućava bržu uslugu. No, prateći ove procese tijekom više godina, kontinuiramo upozoravamo da se ne smije zaboraviti osobe koje nisu informatički pismene ili nemaju pristup internetu, odnosno one kojima je prijelaz na digitalne usluge otežan ili nemoguć iz različitih razloga, poput lošeg imovnog ili zdravstvenog stanja i invaliditeta. Potrebno je raditi na većoj digitalnoj pristupačnosti i dostupnosti za građane različitih profila, što je smjer koji je odredila i EU zajedničkom deklaracijom Europskog parlamenta, Vijeća EU i Europske komisije o digitalnim pravima i načelima za digitalno desetljeće. U njoj je istaknuto da digitalna transformacija treba doprinijeti pravednosti i inkluzivnosti društva te ne smije nikoga zapostaviti, već mora koristiti svima i uključiti starije osobe, osobe u ruralnim područjima, osobe s invaliditetom, marginalizirane, osobe u ranjivom položaju i druge.

Kao osnovni podaci o digitalnoj uključenosti mogu poslužiti podaci o broju korisnika sustava e-Građani, kojih je početkom listopada 2024. godine bilo više od 2 milijuna. Od toga je, prema podacima MPUDT-a, bilo 222.686 korisnika starijih od 65 godina, što je manje nego godinu ranije, no i dalje višestruko više nego 2022. godine, kada ih je bilo tek 70.633.

Bolji propisi, s posebnim osvrtom na e-savjetovanje

Početkom 2024. godine na snagu je stupio Zakon o instrumentima politike boljih propisa. Cilj je unaprjeđenje kvalitete zakona i drugih propisa, kroz jasan i transparentan postupak njihove pripreme i izrade, utemeljen na analizi učinaka i adresata te ocjeni ostvarene svrhe i cilja propisa. Svrha je osigurati poštivanje načela vladavine prava, pravne sigurnosti, razmjernosti, ekonomičnosti, jednostavnosti i jasnoće korištenjem instrumenata politike boljih propisa. No, za ostvarenje tog cilja i svrhe potrebno je omogućiti stvarnu i smislenu uključenost zainteresirane javnosti u procese odlučivanja, kako bi stručna javnost, građani i civilno društvo uistinu bili aktivni partneri u kreiranju javnih politika te u donošenju zakona i drugih propisa.

Pravo na participaciju kodificirano je nizom međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima. Tako Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u čl. 25. priznaje tri oblika prava na sudjelovanje: pravo na sudjelovanje u vođenju javnih poslova, aktivno i pasivno biračko pravo i pravo na pristup institucijama i javnim (administrativnim) uslugama. Pravo na sudjelovanje prepoznato je i u Međunarodnom paktu o gospodarskim, socijalnim i kulturnim pravima, čije odredbe štite pravo na sudjelovanje u kulturnom životu (čl. 15.), kao i u Konvenciji o pravima djeteta (čl. 31.). Odbor ministara VE još je 2017. godine usvojio Smjernice za sudjelovanje građana u političkom odlučivanju, a Vijeće za ljudska prava UN-a 2018. godine Smjernice za države o učinkovitoj provedbi prava na sudjelovanje u javnim poslovima.

Obveza provođenja savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u RH propisana je Zakonom o pravu na pristup informacijama, a detaljnije je razrađena Kodeksom savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata koje je usvojila Vlada RH. Smatramo kako bi zakonom trebalo jasno normirati sve oblike sudjelovanja građana u odlučivanju, uključujući njihovo informiranje, konzultacije, dijalog i aktivno sudjelovanje, primjerice u radnim skupinama, savjetima i drugim oblicima kolegijalnih tijela.

Osim zakonskog normiranja, potrebno je i da predlagatelji daju kvalitetna objašnjenja odredbi koje se predlažu i/ili mijenjaju, da u većoj mjeri provode učinke utjecaja, uključujući učinak na zaštitu ljudskih prava, da javna savjetovanja u pravilu traju 30 dana, kao i da se ozbiljnije razmatraju sadržajni komentari zaprimljeni u savjetovanju te da se na njih u većoj mjeri argumentirano odgovara.

Posebno ističemo da predlagatelji često zaobilaze obvezu iz Poslovnika Hrvatskog sabora prema kojoj u obrazloženju prijedloga zakona trebaju objasniti pojedine odredbe, te ih umjesto toga ponavljaju ili prepričavaju. Tako je javnost u postupku savjetovanja uskraćena za informacije zbog čega se predlagatelj odlučio za pojedina rješenja i koji je njihov očekivani učinak. Izostanak objašnjenja odredbi kasnije može dovesti do pitanja što je bila intencija zakonodavca odnosno do dvojbi u primjeni zakona i pravne nesigurnosti te nepotrebnih sudskih postupaka zbog različitog tumačenja.

Prema podacima Ureda za zakonodavstvo, tijekom 2024. godine tijela državne uprave su, u ulozi stručnog nositelja, na sjednice Vlade RH uputila 109 prijedloga zakona. U tek 23 utvrđena je potreba provedbe procjene učinka propisa na područje zaštite ljudskih prava. Pri tom, primjerice, nisu utvrđeni učinci u području zaštite ljudskih prava kod Prijedloga zakona o izmjenama Zakona o državnim službenicima, iako se odnosi na postupke zapošljavanja i napredovanja što je vezano uz ljudsko pravo na rad državnih službenika, ni kod Prijedloga zakona o klimatskim promjenama i zaštiti ozonskog sloja, koji se odnosi na ljudsko pravo na čist, zdrav i održiv okoliš.

Podaci Ureda za zakonodavstvo pokazuju da je u 2024. godini putem e-Savjetovanja provedeno 896 savjetovanja, u kojima je sudjelovalo 4.735 fizičkih i pravnih osoba s 13.523 komentara. Tek 2.666 ili 20% komentara je prihvaćeno ili djelomično prihvaćeno, 5.145 ili 38% nije prihvaćeno, 3.992 ili 29% je primljeno na znanje, a na 1.720 ili 13% nije ni odgovoreno. Pri tome, zbroj komentara na koje nije odgovoreno i onih primljenih na znanje ukazuje da sadržajno nije odgovoreno na čak 42% komentara.

Ovi podaci pokazuju da javna savjetovanja ne ispunjavaju svoj potencijal i svrhu jer nisu uistinu participativna i ne omogućuju značajan i potreban doprinos zainteresirane javnosti. Upravo suprotno, najčešće ostaje dojam da je postupak odrađen pro forma i bez stvarne namjere za traženjem povratne informacije, relevantnog iskustva i kvalitetnih rješenja, što je i pitanje prava na dobro upravljanje i vladavine prava.

Isto tako, ovi podaci koreliraju s iskustvima pučke pravobraniteljice iz javnih savjetovanja, što je u 2024. godini uključivalo komentare na 50 zakona i drugih propisa te strateških dokumenata, od kojih velika većina nije prihvaćena ili je primljena na znanje. Komentari pučke pravobraniteljice idu za ostvarenjem javnog interesa, vladavine prava, ljudskih prava i jednakosti, temeljeni su na pravnim izvorima, uključujući i sudsku praksu i međunarodne standarde, kao i na svemu uočenom u postupanju po pritužbama građana. Stoga je njihovo zaobilaženje u toliko značajnoj mjeri propuštena prilika unaprjeđenja zaštite prava građana, što uključuje i prevenciju njihova kršenja. To je vidljivo u više primjera o kojima smo izvještavali ranijih godina, kada je pučka pravobraniteljica u savjetovanju upozoravala na moguće probleme i predlagala izmjene odredbi, koje tada nisu uvažene, da bi potom navedeni problemi postali vidljivi u provedbi zakona te ga je bilo potrebno naknadno mijenjati.

Sveukupan broj komentara u e-Savjetovanju je u padu, pa ih je u 2024. godini bilo čak 6.408 ili 32,15% manje nego godinu ranije, što može biti rezultat kombinacije više okolnosti. Tako je e-Savjetovanje zbog nadogradnje sustava i integracijom u sustav e-Građani bilo nedostupno tijekom dijela prve polovice 2024. godine. Nadogradnjom je izmijenjeno sučelje koje bi dijelu građana moglo biti nedovoljno jednostavno i praktično za korištenje, što može odvratiti korisnike od sudjelovanja. Na buduće komentiranje zasigurno odvraćajuće djeluje i ranije navedeni izostanak argumentiranog, a prečesto i bilo kakvog odgovora na komentar.

Primili smo i pritužbu organizacije civilnog društva zbog nemogućnosti pristupa savjetovanjima u određenom razdoblju, kao i činjenice da osoba koja iznosi komentare ispred organizacije to čini kroz privatni pristup sustavu e-Građani, čime se miješaju privatna osoba i organizacija. Na problem je upozoreno i u zajedničkom javnom apelu 44 udruge iz cijele RH. MPUDT je u očitovanju navelo kako je problem u međuvremenu otklonjen uvođenjem standardiziranog pristupa putem NIAS sustava.

Prema Zakonu o instrumentima politike boljih propisa, savjetovanje s javnošću treba trajati u pravilu 30 dana, a kraće u iznimnim i nepredvidivim okolnostima, odnosno kada su ugroženi život i zdravlje građana, nacionalna sigurnost, imovina veće vrijednosti, kada se znatno može narušiti okoliš, gospodarska aktivnost ili se uzrokuje znatna gospodarska šteta. Razlozi skraćivanja trebali bi biti detaljno obrazloženi, no skraćivanje roka u više navrata tijekom 2024. godine nije bilo posebno obrazloženo, dok se u pravilu razlozi hitnosti nisu odnosili na navedene okolnosti. Jednom je redovan rok skraćen tijekom samog postupka bez naknadne obavijesti o skraćivanju i razlozima, dok je u drugom slučaju savjetovanje organizirano u dva navrata, no niti zbroj dana u oba navrata nije bio potrebnih 30.

Na ovaj problem upozorila je i povjerenica za informiranje, navodeći kako tijela javne vlasti i dalje u velikoj većini provode savjetovanja u skraćenom trajanju, bez obrazloženja skraćenja roka ili uz obrazloženje koje se ne može smatrati valjanim razlogom. Utvrdila je i visoku razinu nepravilnosti i neusklađenosti s obvezom javnopravnih tijela da u sklopu javnog savjetovanja objave i sastav radne skupine koja je izradila nacrt propisa, općeg akta ili drugog dokumenta ako je odlukom čelnika tijela radna skupina bila osnovana. Pri tome nije regulirano kada je potrebno osnovati radnu skupinu, kao ni kriteriji po kojima treba birati njezin sastav kako bi se osigurao pluralizam iskustava, stručnosti i stajališta, što ostavlja prostor za arbitrarno odlučivanje o (ne)osnivanju i sastavu radne skupine. Primjerice, za pripremu prijedloga novog Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor nije osnovana radna skupina, iako se radilo o zakonu iznimno značajnom za izborni proces jer izravno utječe na jednakost biračkog prava u RH. Stoga je u ovom području potrebno unaprijediti zakonodavni okvir u skladu s načelima dobrog upravljanja, prvenstveno transparentnosti, otvorenosti i objektivnosti.

Iako je prema Kodeksu savjetovanja sa zainteresiranom javnošću moguće uključiti stručnjake iz reda predstavnika zainteresirane javnosti u postupak izrade nacrta zakona, drugih propisa ili akata, ovo pitanje bi trebalo regulirati zakonom, uz jasno propisane kriterije za imenovanje članova radnih skupina, čime bi se osigurao veći stupanj povjerenja u rad državne uprave.

Strateški dokumenti

Tijekom 2024. godine sudjelovali smo u izradi strateških dokumenata, kroz radne skupine i javna savjetovanja. U više navrata smo kao problem isticali nedostatak strukture sadržaja i opisa pojedinih aktivnosti predviđenih akcijskim planovima, što otežava komentiranje.

Također, učestala je praksa da se akcijski planovi donose prekasno. Tako je prvi akcijski plan za provedbu Nacionalnog strateškog okvira protiv raka do 2030. godine donesen tek u siječnju 2024. godine, i to za razdoblje do 2025. godine, a Akcijski plan za suzbijanje diskriminacije za 2024. i 2025. godinu u javno savjetovanje upućen je tek krajem 2024. godine. Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem RH propisano je da se prvi akcijski plan donosi zajedno s nacionalnim planom, a svi sljedeći najkasnije tri mjeseca prije isteka roka važenja prethodnog, čega bi se nositelji izrade i javna tijela trebala pridržavati.

Nadalje, odluke Vlade RH kojima se usvajaju akti strateškog planiranja i provedbeni akti redovito se objavljuju u Narodnim novinama i tako čine dostupnim javnosti. Međutim, istovremeno se u NN ne objavljuju sami akti strateškog planiranja i provedbeni akti, što bi povećalo njihovu vidljivost. Pri tome, Zakonom o sustavu strateškog planiranja i upravljanja razvojem RH propisana su dva načina objave akata planiranja – na web stranicama tijela nadležnih za njihovu izradu u roku od osam dana nakon stupanja na snagu ili objavom u NN. Stoga nema zapreke da se uz odluke Vlade RH o ovim aktima, kao prilog u NN objave i predmetni akti koji se usvajaju.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2024. godinu:

Prava starijih osoba, Pravo na zdravlje, Socijalna skrb: siromaštvo i ljudska prava, Graditeljstvo, Pravosuđe, Branitelji ljudskih prava, Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava i Pravo na čist, zdrav i održiv okoliš.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2024. godinu možete otvoriti u PDF formatu ili u interaktivnoj verziji.